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第45章 监管部门与制度的改进

如果监管部门能及时识破三菱汽车公司隐瞒产品缺陷的行为,那么就有可能阻止后来致人死伤的事件发生。但是,监管部门没有做到。

国土交通省是召回制度的监管部门。但是,那里的官员们都是汽车制造的门外汉。他们通过公务员考试进入政府机关,然后一直就在机关这个组织里谋生存,即使升到了科长、局长,在汽车制造方面的知识,也是无法与三菱汽车公司人士相比的。让他们去识破三菱方面的谎报,实在有些为难他们了。

科长、局长是门外汉,那国土交通省的最高领导,也就是国土交通省的大臣又怎么样呢?在日本,各个省(相当于国家部级机构)的大臣基本都是政治家,也就是在选举中胜出的国会议员,并且还要跟首相关系好,这样首相就会分给一个大臣位子。也就是说,能否成为大臣跟他是否具有专业知识没有关系。2001年就任的国土交通省大臣叫石原伸晃,得力于他父亲——东京都知事石原慎太郎的人缘、财力而当选议员,并得到小泉纯一郎首相的栽培,以最小的年龄进入内阁,而他没有汽车制造上的经验,当然也不可能是三菱人的对手。

但石原大臣知道要对付那些老练的企业家,不再被糊弄,就要进行制度改革,于是指示“修改现行制度”。他的手下不愧是能干的公务员,写东西快,2004年5月6日就把改革方案公布了出来。

方案提出要召集社会上的专家,专门来研究那些有可能发展到召回的品质信息。重要信息要提交给专家委员会审议。并且,汽车企业今后必须履行一个新义务,那就是要上报那些虽不到召回程度,但有可能引起事故的故障信息。

5月6日这一天,国土交通省除了公布改革措施,加强了自身的防御系统之外,还主动出击,拿出了最大力量,给了让自己丢面子的三菱两公司以软、硬两拳。软拳就是把两家企业的董事长召来,发放警告书,命令制定出防止再犯措施的报告。硬拳就是宣布停止两家三菱公司参与公用车招标的资格。在日本,政府机关采购,首先要指定有资格参加竞标的企业。在国土交通省的采购规定中,有一个叫《工程承包合同停止指名的处置要领》的文件。这个文件规定有不正当行为或不诚实行为的企业,不能成为政府购买商品及服务的提供方,也就是不准参加投标或签订供货合同。对这种企业可以停止对其的“指名”,时间最长可达9个月,但对“性质极端恶劣者”可以延长2倍时间,也就是18个月。这次对三菱汽车公司、三菱卡车公司就是动用了这条规定。据说这是该制度有史以来最长的一次“停止指名”。国土交通省是三菱汽车公司的大用户,它使用的车辆中有2282辆三菱车。其他的政府机关,如各地的整备局、运输局、海上保安厅、气象厅、警察厅、防卫厅等也都决定停止从三菱两公司购买车辆。

6月14日,国土交通省再次宣布停止三菱汽车公司、三菱卡车公司参加政府采购的资格,这次的期限为自宣布日起至2005年12月13日的18个月。5月、6月接连两次决定停止三菱两公司参加政府采购的资格,可见国土交通省的惩处态度之坚决。

三菱汽车公司事件中,国土交通省的官员们做了很多应该做的事,但也被三菱方面糊弄过,更为甚之的是,他们竟然疏忽了机关文员的基本职守,没有对重要文件作恰当的处置。不过,他们最终还是能够发现组织内的错误,并公之于众。2004年5月,国土交通省汽车交通局安全对策室承认了一个两年前犯的错误。

2002年3月,安全对策室收到一家运输公司写来的举报材料。举报材料说,购进的三菱大挂车在行驶中轮毂断裂、轮胎脱落,但公司确信日常的维护没有问题,就向三菱销售店质问:“是不是轮毂本身的品质有问题?”3个月后,三菱汽车公司回复说轮毂断裂的原因是“维护不善”。但该公司仍感觉轮毂本身存在缺陷。

至2002年3月底,安全对策室共收到过10份这样的材料。但当时安全对策室的负责官员既没有把这些材料转给审查科,也没有对材料内容作核实,而只是把这些材料存放了起来。审查科是具体负责处理召回的部门,2004年3月审查科官员在整理资料时,发现了这些重要材料。负责搜查三菱汽车公司的神奈川县警方竟从中“挖掘”到了被宇佐美隆等人隐瞒未报的磨损值数据。

对国土交通省疏忽职守的行为,社会舆论反应强烈,有报纸写道:“当时正是三菱汽车公司负责人宇佐美隆等人向国土交通省作虚假报告的时候。正因为国家机关的怠慢,推迟了揭露三菱汽车公司犯罪事实的时间。”

现任安全对策室长说:“现在看来,那些材料的内容确实很重要。当时的处理太不对了。据现在掌握的情况看,当时经办人不知道轮毂的磨损值是调查的关键,所以就没有向审查科报告。今后,我们将努力杜绝这种事的再次发生。”

安全对策室的工作出了问题,上司的汽车交通局长难道没有责任吗?2002年国土交通省汽车交通局长叫做洞骏,此人在2004年升为国土交通省的审议官。所谓的审议官,可算是公务员职级的顶峰。国土交通省的大臣是政治家,内阁一换就走人,而通过国家公务员考试进来的人,则是国家机关的真正主人,能一直待到退休。但公务员升不到大臣,最高也就是事务次官,大约相当于副部长,而次官之下就是审议官。次官一般只有一人,审议官也就是一两人,升为次官的概率极大。可见,洞骏升得够高的了。就是这个洞骏局长,在2002年5月“众议院国土交通委员会”上回答共产党议员濑户由起子的提问时,说对三菱卡车的轮毂问题“断定设计、制造过程中的原因极为困难”,轮毂断裂的原因是“维护不善”,原原本本地重复了三菱汽车公司的说法。就是这个盲信企业之词的监管部门的局长,两年后还升了官,而与此同时,由于他的无知与疏忽,二十几万辆带着缺陷的危险三菱车却在公路上行驶着!

洞骏局长振振有词的答辩,干干净净地推掉了自己的责任。但警方却不肯放过,不客气地将洞骏作为“参考人”传唤了过去。因为2002年3月国土交通省里已经有10余份用户怀疑三菱汽车轮毂的材料,只不过这个材料放在安全对策室,而没有放在负责处理三菱汽车公司事务的审查科。如果两个部门能及时地联系,如果洞骏局长能掌握整体情况,那就会是另外一种结局了。当然,作为参考人被警方传唤,不是什么刑事处分。但对一个平日里养尊处优的官员来说,被警察传唤,也算是体验了一下另类生活。

2004年5月9日的《时事通信》报道说,记者问洞骏当时为何按三菱汽车公司的说法在国会答辩,他回答:“现在看来,是被三菱汽车公司蒙骗了。”

三菱汽车公司在招认过去隐瞒产品缺陷的错误时,不知是有意还是无意,也把运输省的一些不能说是很像样子的事情给抖搂了出来。2004年6月2日,三菱汽车公司对媒体说:“2000年接受突击检查时,我们把‘私下改修’的报告书交给了运输省。那份报告书内容很多,运输省的官员就指示说:‘把那些需要采取紧急措施的缺陷抽出来!’”但怎么抽,就是三菱汽车公司的事了。于是,三菱汽车公司就有意地避开了严重的缺陷产品,这其中就包括致死人命的离合器壳。

三菱汽车公司的一名干部还说:“如果运输省当时要我们报告所有的‘私下改修’的话,我们也就报了。”言外之意,不是我们不报,而是你们不要。有报纸评论说“运输省的漫不经心的态度致使非法行为得以持续”。

三菱汽车公司还招认,当时指示销售店“私下改修”时,不敢直截了当地写在纸上,而是用“☆”号代替。一个“☆”,意思为“当用户来店时,进行修理”。两个“☆”,表示那个缺陷很严重,“要设法让用户尽快来店”。运输省当年检查时,也看到过这些资料,但官员们对那些可疑的记号没有产生任何怀疑。

2000年7月,三菱汽车公司藏匿产品缺陷被揭露出来以后,日本的召回车辆数猛增了起来。1999年是182万余辆,2000年便猛增至241万辆,创1969年召回制度实施以来的最高纪录。之后,2001年为329万辆,2002年为301万辆,2003年442万辆,2004年竟达757万辆。

2004年3月以来,三菱卡车公司和三菱汽车公司先后承认了轮毂、离合器等一批缺陷产品的隐瞒问题,对其中的一部分申报了召回。据国土交通省统计,光三菱两家公司2004年4~7月的召回数量就达417000辆。加上其他厂家,日本同期的召回车辆数为199万辆,平均每月497000辆,明显超过了上年的368000辆。

召回车辆猛增的原因,从数字上来看,是因为每起召回的车辆数在增加。2003年度就有多起近100万辆的召回。2004年每起召回的车辆数也都是上万,至7月份超过10万辆的已经有4起。

据国土交通省说,召回规模扩大的原因,还在于各企业都在设法降低生产成本,不同车型使用相同零件的现象很普遍。这样,一发现零件缺陷,涉及的车型和数量就很大。另外,也有的国外厂家对多年以前的缺陷开始实施召回,加快了召回车辆数的增长。

同时,国土交通省从未有的严格,也应该是一个重要原因。2004年5月,国土交通省对汽车厂家发出了通知,称三菱两公司隐瞒产品缺陷事件损坏了召回制度的信誉,要求各个厂家重新检查召回管理体制,迅速、及时报告产品缺陷。这对企业在召回问题上的态度无疑有极大的影响。

现在把这么多有缺陷的车辆公布出来,厂家免费修理、更换新零件,对用户以及所有人的安全都是好事。但以前为什么那么少呢?是不是在什么地方还有隐瞒?监管部门一严格管理,马上召回数量就大幅度增长,这是否说明尽量避免召回、减少支出的行为,在三菱之外的企业也不同程度地存在呢?

通过三菱汽车事件,企业明白了一个道理:产品有了缺陷,还是早点申报召回好。虽然召回需要花钱,但总比把企业信用搞得一塌糊涂的好。企业的这种心理,成了认真执行召回制度的动机,这使日本召回不仅在数量上,而且在比率上都呈现出上升趋势。

召回比率是召回车辆数与拥有车辆数的比率。1999~2003年的5年间,美国的这个比率分别为10.0%、11.0%、5.3%、9.2%、8.3%。日本2000年至2004年召回比率分别为3.2%、4.4%、3.9%、5.7%、9.8%,渐渐地接近了美国水平。这要归功于三菱汽车公司的反面教材的作用。

然而,也是因为三菱汽车公司,让日本的产品缺陷从发现到申报召回的平均时间大大延长了:2003年是10.3个月,2004年竟达到了33.3个月。国土交通省分析说:“这是因为三菱汽车公司、三菱卡车公司的影响。”因为这两家公司申报的召回中,有的产品缺陷都发生在十几年前。然而,产品缺陷从发现到申报召回的平均时间还是短点儿好。发现有缺陷,尽快回收修理,才能让开车的、走路的都安心些。

实际上,隐瞒产品缺陷的事,也并不光是出在三菱汽车公司,以前马自达、富士重工业、大发这三家汽车厂家也被揭露出来过,并且富士重工业公司还被处以了罚款。只是三菱汽车公司由于被知情人举报、监管部门抓住了大量的证据,所以才被彻底地曝光,引起了社会关注。在这个意义上说,隐瞒产品缺陷的行为不仅仅是三菱汽车公司的事,它的根子存在于汽车企业的守法意识、诚信观念之中,也与政府监管制度有很大关系。

三菱汽车事件暴露出了监管制度以及监管部门的一系列问题。社会上的有识之士对此很关注,在政府之前就提出了改进方法。如日本律师联合会在三菱丑闻被揭穿后不久的2000年10月,就发表了万余字的《关于确保汽车安全性、修改召回制度的意见书》,介绍了美国经验,分析了日本现状,提出了建议。在美国,作为政府监管部门的“国家高速道路安全局”(NHTSA:National Highway Traffic Safety Administration)是有权命令企业召回缺陷车辆的。据称,在1966~1990年间召回的1.5亿辆车中,有近半数是NHTSA发出的命令。NHTSA不仅要求厂家提供故障信息,还接受用户的投诉,由专业人员听取投诉内容。对有品质嫌疑的事例,还会进行追踪调查,加以证实。律师联合会的意见书进言政府设定强制命令召回权、建立政府的汽车故障信息系统、公布汽车故障信息、加重对违法行为的处罚程度等。而后政府在2003年、2004年的修改,也大体上就是这些内容。可见这份意见书是很有水平的。

日本的召回制度是以企业主动申报为前提的。政府监管部门的职能,就是监督企业是否执行了召回制度的相关规定。这个监督也就是每年去企业检查一次。日本全国的专职监督官有十几人,要管由十几家企业组成的、年产车近千万辆的大产业,据他们自己说“忙不过来”。所以,有时检查就变成了有名无实的走过场。有业界人士说“运输省的定期检查,形式上是抽查,但实际上为了检查得快,他们有时就提前通知企业准备好资料。”这样的检查,能起到什么作用呢?

并且,监管部门没有强制命令权。监管部门可以对企业不按规定申报召回、作假报告实施行政处罚,但没有直接命令召回的权利。再者,对违法行为惩处过轻,不足以起到威慑作用,不足以平民愤。

三菱汽车公司事件,使召回制度的问题更明显化了。

日本政府决定修改法规。有关部门先拟定了《道路运送车辆法》的修改案,经过国会审定通过后,于2003年1月开始实施。

修改后的新法律,加重了处罚力度。如《道路运送车辆法》第63条第3项规定,因设计、制作过程中的原因,汽车的结构、装置及性能不符合安全标准,制造者要对它实施修改措施时,必须事先向监管部门申报。对违反这个规定作虚假报告的,以前的法律规定是20万日元以下的罚款。2001年4月对三菱汽车公司副总经理以下4名干部就是依据这个规定判的罪,4人各罚款20万日元。这些人的年收入至少在1500万日元以上,20万日元对他们简直是无关痛痒。

2003年1月的新法中,这被修改为“对个人处以1年以下的监禁或300万日元以下罚款(可并用),对法人处以1亿日元以下的罚款。”个人的300万日元、法人的1亿日元,虽然比以前多了许多,但比起因他们的过失带给他人的损失来看,仍然显得有些轻。比起罚款,监禁刑对现代人具有更大的威慑性。这是日本召回制度里首次引进了监禁刑,由此可见社会对三菱汽车公司行为的厌恶程度。

法律修改了,执法的组织、方法也有了变化。

国土交通省称,为防止同类事件再发,要加强管理。所谓加强,不外乎扩大管理范围。业务量大了,预算和人员编制当然要增加了。

2004年6月8日,汽车交通局发表了加强召回管理的对策,一是要增加召回业务的人数;二是要修改现行的召回制度管理方法。

根据2004年的资料,汽车交通局的编制共有257人。局长之下有次长、技术安全部长各一人。次长管辖4个科,技术安全部长管辖5个科。负责召回业务的召回对策室,属于技术安全部长的管辖。当时,负责召回业务的职员有7人在东京总部,有13人在各地的运输局,加起来共20名,计划要将召回业务人数增加一倍。并且,在技术安全部内,新设“召回改善推进室”,由10人组成,负责新管理方法的落实。

新管理方法的重点是建立召回判定机制。为此,首先要建立信息收集与分析系统。

产品的故障信息,原来是由厂家从销售店及用户收集的,在作出召回判断之后才将这些信息报给运输省。也就是说,政府监管部门不直接收集信息。对召回制度改革的内容之一,就是要成立自己的收集、分析和判定信息的部门。

信息来源有三个渠道:第一,来自企业的故障报告。以前只在检查时要求企业提供资料,而新方法规定,企业要每季度一次、定期地把重要信息报上来。所谓重要信息包括两类:一类是有关动力传动装置、行走装置、转向装置、制动装置等的重大故障及脱轮、起火的信息。另一类是因车辆造成的人身事故、物品损坏事故、诉讼案件。这里特意把“脱轮”作为重要故障提出来,当然是因为三菱卡车的事故。并且还要求企业把“诉讼案件”报上来,也是因为三菱车惹起了很多诉讼。诉讼的社会影响大,而监管部门若不及时了解情况,就会被搞得很被动。同时,实施企业检查也不像以前那样只是每年定期检查一次,而是要重点化、集中化的检查。换句话说,也就是对那些“有前科、无信用”的企业要随时抽查,严加防范。并且,要加强对销售店的检查。三菱汽车藏匿产品缺陷信息的事件,让官员们知道了销售店直接与用户接触,修理、维修车辆,那里储存着关于故障的第一手资料。所以新办法规定,对各销售店将随时检查,要求提供给厂家的信息和厂家发来的改修信息。

第二,来自各地运输局、道路公团、警察厅、日本汽车联盟的信息。各地运输局是国土交通省的派出机构,负责车检等业务,有可能收集到故障信息。道路公团是汽车交通局直接管辖的法人团体,掌管着全国公路的建设及管理。新管理方法要求道路公团定期地报告高速公路上掉下的汽车零件。这也是因三菱汽车公司而特意规定的。三菱卡车的传动轴几次掉在了公路上,如果当时就能掌握这个信息,说不定能早些发现三菱汽车公司隐瞒产品缺陷的行为。警察厅掌握着全国的交通事故资料,但汽车交通局与其没有定期的传递信息的关系,新方法规定要定期地与警察厅联络。至于日本汽车联盟,是全国性的汽车救援、事故处理机构,整天与事故打交道,信息源很丰富。

第三,来自用户的信息。国土交通省设置了互联网、免费电话、24小时电话,呼吁用户投诉汽车故障。据称,每年可接到7000次的用户投诉。

对这三个渠道来的信息,尤其是厂家申报上来的材料,不再是像以前那样仅仅是收下来、存起来而已,对材料的真伪不做考虑。新方法规定对收集来的故障信息,首先要把发生率高的、引起人身或物品损坏的事故抽出来,作为召回调查案件进行重点调查。根据需要,指示汽车交通局属下的“交通安全环境研究所”对问题车辆进行勘察、测试,还要警方协助分析事故状况。对那些可能引起死亡事故或起火等重大事故的案件、故障原因可能在于设计及制作过程的疑难案件,提交给“召回案件调查及检验会议”,进一步进行专业检验和分析。召回案件调查及检验会议除了汽车交通局的官员外,还有材料、制造管理、操纵安定性、发动机、电气装置、动力传动、制动装置等领域的外部专家约10名。这个会议每季度召开1次,也可根据需要随时召开。

经过以上过程得出的召回疑似案件,将被反馈给厂家,并指示厂家再作详细调查。若企业调查后仍认为其不具备召回条件,要把详细调查结果报上来,汽车交通局将通过“召回判定委员”对其作出最后的判定。召回判定委员由外部的工学、法学领域的专家组成,被定位为“汽车交通局长的顾问机构”,除了对召回案件作出判定之外,还要对国土交通省的相关业务提出建议。这个委员会根据需要,随时召开。

根据行政透明、信息公开的原则,汽车交通局将把召回判定委员会作出最后判定的案件的内容,向社会公布,并通知给企业。企业若仍然不肯召回,将分劝告、公开、命令、惩罚4个等级进行处置。

日本的召回制度以更严谨的姿态,注视着既给人类带来方便又能即刻化为杀人恶魔的汽车和它的生产者。

监管部门整治违反召回规定的汽车企业,还有一个法宝,那就是加强了对这些企业申请新车型号认证的审查。2004年5月12日,国土交通省宣布,今后对三菱卡车公司的“型号认证”的审查要“严格化”。怎么严格化呢?首先国土交通省拒绝对装有“F型轮毂”大卡车的认证,要求三菱卡车公司对轮毂安全性进行验证。再者,对其他小型卡车、客车等也要求提出能证明轮毂安全性的资料,这是从来没有过的做法。至于为什么这样做,国土交通省称经过一系列的事件,“该企业的信用度已经大大降低”。

按照日本运输省的《汽车型号指定规则》(1951年制定),汽车企业要把新型号车送到指定研究所接受是否符合法定安全基准的检查。主要检查项目有制动系统、排气系统、车灯等。并且,还要接受对品质管理的检查,看是否有能力批量生产出与提交检查车辆同一水平的车。

国土交通省所说的审查“严格化”,就是要在安全基准、品质管理的检查时更加“严格”。然而,这样说就会产生出一些误会。例如,以前对三菱汽车公司的检查没有“严格”吗?为什么单要对三菱“严格”呢?国土交通省的原意是很明显的,就是三菱汽车公司在召回业务上作假,已经不可信,所以要看紧点儿,别再出事故、伤人。但原来的规定中没有对有“前科”企业的专门规定,国土交通省才只好说出了有些违背逻辑、违背法制精神的话。

当然,作为靠制度治理国家的专业人士,他们知道要修改规定,让自己的行为名正言顺。国土交通省很快就召集学者、专家组成了“认证制度探讨会”,然后拟定出《汽车型号指定规则》的修改草稿,通过互联网等方式公开,并采取了近来很时尚的、在互联网上征求“公众评论”的方法。

2005年3月30日,国土交通省公布了修改后的《汽车型号指定规则》,并附上了部分“公众评论”。修改增加了对在召回问题上有过严重非法行为的汽车厂家的特别规定。

什么算严重非法行为呢?就是不申报召回而对缺陷产品进行修理(也就是隐瞒召回、“私下改修”)、在召回问题上作虚假报告、拒不听从召回命令,引发了死亡、重伤事故。当此类厂家申请新车的“型号认证”时,要审查它是否已经按召回制度对非法行为作了改正,还要审查它是否已经采取措施防止非法行为再次发生。修改后的新制度自2005年3月30日开始执行。

可以说,三菱汽车公司的一系列事件,促使日本汽车召回制度发生了很大变革。

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