目前我国水环境问题十分严峻，面临着水体污染、水资源短缺和洪涝灾害多等多方面的压力。水体污染加重了水资源短缺，生态环境破坏导致洪涝灾害频繁发生。我国人均淡水资源拥有量仅为世界平均水平的四分之一，西北诸省有相当多的地区水资源拥有量在安全警戒线以下。南方各省由于水质污染和水资源的不合理利用，导致水安全问题日益紧迫。当前我国七大水系、主要湖泊、近岸海域及部分地区地下水的污染相当严重，在今后相当长的时期内，水污染仍将是我国水环境面临的突出问题。笔者拟从太湖流域水污染治理中存在的一些问题出发，分析和探讨在市场化进程的宏观背景下，我国流域水环境管理的发展思路。
一、太湖流域水污染治理的难点
长期以来，我国流域水污染治理工作大多偏重于工程技术层面，从经济角度出发，涉及制度改善的工作不多。目前，太湖污染治理工作主要集中在四个方面展开：一是加强环保部门对工业企业排污的执法监察；二是加大力度进行污水处理设施的建设和保证运营；三是加强对农业面源污染的治理和生态农业建设；四是进行水资源调度，将长江清水引入太湖。水资源管理和保护本身是一项综合性极强的工作，太湖水污染防治，属于典型的跨区域流域管理，面临的问题较为复杂。以下主要从经济学的角度分析太湖流域水污染治理的几个难点问题，在此基础上提出太湖进一步治理的一些思路。
（一）外部性问题
外部性是指在经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。与环境问题有关的外部性，主要是生产和消费的外部不经济性。从资源配置的角度讲，外部性是表示当一个行动所产生的某些效益或费用不在决策者的考虑范围内所产生的一种社会低效率现象。无论外部经济性或外部不经济性，都是一种低效率的社会资源配置状态。由于外部性是由经济利益主体追求目标最优化的“理性行为”所导致，所以只要存在产品的市场需求和政策及管理上的漏洞，具有外部性的经济行为就无法彻底消除，从而导致污染企业与政府主管部门之间“捉迷藏”式的周旋活动。而对于由生活消费产生的污水治理，只能通过兴建污水处理厂（准公共物品）等基础设施来解决，但兴建污水处理厂又受到资金和城镇规模的制约，建成后的正常运营和维护也是一个难题。由于我国环境资源产权的不完备性、环保市场发展的滞后性以及环境执法方面的疏漏等原因，强化了经济社会发展过程中的外部性问题，使经济发展付出了沉重的环境代价。流域水环境污染问题便是明显的例证。
（二）财产权问题
自然资源的破坏经常是由于相关经济利益主体的活动所导致的，如水体污染、过度放牧和毁林开荒等。环境问题的背后隐含着人们经济权利的纠纷，环境管理政策实际上是调整和规范利益相关者的经济权利关系的一系列制度安排。公共财产制度并不一定导致资源过度开发，其是否具有良好的环境管理绩效和持续性，取决于集体内部的具体制度安排（甚至文化和习俗）和外部因素的影响（如技术进步、宏观经济体制、人口增长和自然灾害等），而在自由进入的情况下，由于没有明确的财产权利制度，加之使用者往往难以准确掌握资源的承载能力，所以很有可能导致资源的过度利用，出现“公地悲剧”的情形。
《中华人民共和国水法》第三条规定：“水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”这从法律上规定了国家对水资源的所有权。随着市场化改革的推进，面对众多的经济利益主体，政府直接控制型环境与资源管理体制的缺陷已经显露出来，由于没有明确界定流域水资源的使用权，加之缺乏全面合理的流域功能区划，导致水资源在利用上兼有“开放型资源”（即自由进入和使用）和“公共资源”的特征，国家所有权没有得到有效实现。由于对资源的所有权和使用权缺乏清晰的界定，社会中每个团体和个人都会根据自己的经济决策准则来开发利用资源，最后必然导致对资源的过度开发，进而出现对谁都不利的“悲剧”性结果。太湖作为一种可容纳和净化污染物的资源，同时具有其他多种功能，如农业灌溉、水产养殖、水上交通及旅游休闲等。在太湖流域，如果由于水资源产权界定不清（加上没有合理的流域功能区划），大家都随意向湖中排污，谁也无权对其他使用者过度利用太湖纳污能力的行动进行干预或抵抗，或者太湖流域各省市的有关政府和企业只从本地和自身的利益最大化出发，对太湖流域进行各自的利用规划，而不是从流域整体和长远利益出发，进行统一的利用规划，那么太湖的“公地悲剧”将会愈演愈烈。这个问题具有普遍性，是导致我国流域水环境问题的根本原因之一。
（三）地方保护主义
20世纪90年代以后，国家财税体制改革推动了地方经济的快速发展，由于GDP增长速度被视为地方政府政绩的主要指标，经济增长的环境代价实际上未被纳入决策框架之中，地方政府单纯追求经济效果，不重视环境保护的现象十分普遍。企业是地方政府税收和财政的重要来源，众多的乡镇企业是当地闲散劳动力就业的主要渠道。根据利益主体分析，太湖治理行动必然会在近期对地方政府的税收、财政带来很大影响；关停一大批小企业也会给地方政府增加很多工作负担。因此，在太湖治理过程中出现地方保护主义是必然的事情。只有当治污行动给地方政府带来利益时，比如因削减污染而减少了社会不稳定因素，关停小企业扩大了地方效益好的企业的原料供给和市场需求，增加了政府领导任期内的地方财税收入等，地方政府才具有控制污染的内部激励。正是由于这种“理性选择”，使得环境政策的执行和环境保护政策的绩效大打折扣。有不少企业的“达标”是在地方政府的庇护下实现的，事实上并没有完全达标，而环保部门拘于自身的职权限制，对此也力不从心。这个问题有时可以通过流域内各级地方政府相互监督来解决。但由于企业点多面广、布局分散，况且，相互监督需要上级部门的协调和干预，因此，地方政府实行相互监督，在短时间内和某些方面是可行的，但长期坚持下去是困难的，因为这样做的交易成本实在太大。
（四）现行水环境资源管理体制的缺陷
我国至今尚未在不同层次上建立各级统一的水资源管理机构，因此对水资源缺乏统筹规划，存在着“多龙治水”的现象，割断了水资源保护和利用过程内在的统一性和连贯性。这种分散的管理体制影响了水资源的综合开发利用和水环境质量保护工作。如前所述，流域水体一般具有多种功能，如纳污、运输、农业灌溉、水产养殖、发电、旅游观光等。我国目前尚未对主要的流域水系明确规划功能区，流域水资源开发利用较为混乱。
水利部门为我国的水行政管理机构，但同时还存在其他较多的涉水部门，如环保、城建、交通和农林业等部门，这些部门在水环境保护、水环境安全和水污染防治上都有责任，但其职权范围和所负责任的大小在法规上并没有明确的划分（即事权与财权的明确合理界定），从而形成了在水环境资源管理过程中，多部门职能重叠，利益关系错综复杂的局面，管理绩效低下。环保部门往往能够较为全面地提出流域环境目标，并能客观公正地进行督察，但通常缺少足够的财权，在污染治理和资源保护方面的利益疏导能力较差。我国目前的水环境管理体制不清晰，部门之间条块分割，权责不明，配合协调作用较差，从而导致在水资源开发利用和水环境管理上各自为政，这显然违背了流域管理的整体性原则。总之，现行流域水环境管理的体制性障碍对水资源的开发利用、优化配置和有效保护带来多重负面效应，加大了流域水环境治理的难度，因此理顺水务管理体制应作为下一阶段太湖治理着力解决的一个重要问题。
二、改善太湖流域水环境管理的思路
环境问题源于市场失灵和政府失灵。市场失灵主要由产权制度缺损、信息不充分和垄断因素引起，进而导致各种环境问题。而政府失灵主要表现为寻租现象、项目决策失误以及区域政策失调等方面。所以环境问题的解决，不能完全依靠政府或完全依靠市场，而应该是政府宏观引导（利益导向），制定法律和政策，规范产权体系和公众舆论导向；而微观层次的具体运作过程，应引入市场机制，使环境资源的保护、污染治理等“公共产品”也可以通过私人部门或社区提供。环境保护有赖于建立一种政府-市场（企业）-公众（社区）相互制约的社会制衡机制，而这个机制的建立和运转，受制于政策法规的完备程度及其执行情况。这是解决环境问题（包括流域环境问题）的一般性指导思想。以下从几个方面提出改善太湖流域水环境管理的思路框架，以改进污染治理效果。
