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第46章 公共广播体制下的市场结构调整:韩国个案(3)

从这个意义上说,按照刚性的法律规范和柔性的市场机制要求进行广电业结构调整,是韩国广电业的必然选择,其特点主要体现为:

首先,韩国广电业的结构调整是以法规为依据进行的。无论是推行节目配额制、扶持独立制片商,还是发展有线电视、开发卫星电视,包括韩国广播电视委员会从政府部门独立出来、实行重组,如前所述,都是在相关法规颁布或者重新修订之后,才开始实施的。这些法律包括《广播法》、《有线电视法》、《文化产业振兴基本法》等。先有法律,然后行动,这种方式使结构调整有法可依,而且由于法规的产生往往需经过多次研讨和商议,以凝聚共识,避免偏差和盲目,法规本身具有一定权威性、严肃性和相对稳定性,因而有利于降低实施的成本,减少随意性。

其二,遵循市场规律推动结构调整。韩国广电业结构调整的一大目标是打破垄断,然而完成这一任务不能靠硬性的行政手段,而要依照市场规则下的专业分工和竞争机制来逐步完成。比如,实施节目配额制,是对制作和播出进行专业分工;贷款扶持三大网之外的独立制片机构,是利用资金杠杆,鼓励节目的市场化生产;发展有线电视,一方面是适应观众的节目多样化要求,另一方面也有与无线电视争夺市场、刺激节目市场生长方面的考虑;有线电视从“三分立”到允许跨业经营,则是按照市场对资源配置的要求,对有线电视这一相对弱势的媒体,打开整合的壁垒,促其整合资源,扩充力量,增强与无线电视的竞争实力;开发卫星电视,则是在原有广电市场上引入新质媒体,一个新的综合性传播平台,这样做从理论上说亦会刺激节目需求,活跃市场竞争。

第三,法律本身比较多地容纳市场规律的要求。以1999年新出台的《广播法》来说,该法将无线广播、有线广播、卫星广播、有线转播、音乐广播以及新兴的互联网广播等,纳入同一个法律体系中,这是顺应当今世界广播与通讯业大融合这一市场潮流的明显反映。韩国广电业相关法规对制播分离、有线电视和卫星电视等事业的积极推动,以韩国研究者的观点,说到底,仍是着眼于电视市场,着眼于与观众需求市场的变化规律相适应。

美国公共政策学派代表人物哈维克(John J.Havick)在谈到传播政策的制订时,曾经从理论上概括了四种模式:一经济规制,二是新多元主义,三是多元主义,四是政府主导。所谓经济规制,是指以经济效率为标准,强调实施规制中的产业主导原则,在此基础上制定政策;政府主导模式,则是指政府依据自己的偏好制定政策,实施政府行为。按照一些学者的说法,过去在韩国,政府主导模式一直占据统治地位;然而今天,这种模式已经开始向经济规制模式转变。

四、一役难竟全功:调整的功效初探

韩国广电市场原有格局的形成非一日之功,结构调整也很难一蹴而就。那么就目前来看,结构调整的功效如何呢?

从一些数据上可以看到乐观的信息。例如,2000年一项研究显示,MBC播出的节目已达到配额节目目标比例的92.5%,SBS和KBS也分别达到了目标比例的77.5%和65.5%。这多少反映“制播分离”正逐渐开始生效。另外,有线电视情况也有所改观。1999年,有线电视订户增加到140万户,起步之初的1995年的只有18万户,5年增长了将近7倍;同样在1999年,有线电视开始赢利,节目供应商和汉城地区系统业者第一次有了净利润。这些都显示有线电视已经开始成为韩国电视市场上不可忽视的新军。然而,韩国广电市场被三大无线网寡头垄断多年,按照媒介经济学理论,寡头垄断是一种相对稳定的结构,寡头们控制经济力量的程度,远高于完全竞争或垄断性竞争的市场,他们彼此之间的联手合作甚于有限竞争,进入这个市场的障碍极大。事实上,仅以“制播分离”来说,这项自上而下推行的政策,在实践中便遭到了“上有政策下有对策”的待遇,难以实现预期效果。

例如,从1991年到2000年,在实行节目配额制的10年当中,三大网没有一家曾经达到过规定的目标比例。在三大网所播出的外制节目中,有相当一部分(KBS和MBC大约在44%左右,SBS稍少)是由本公司前雇员所办公司制作的,且交易价格低于独立制片商的节目,这多少染有违反公平竞争之嫌;即使播出独立制片商生产的节目,三大网也大都将它们安排在非收视高峰时段。更有甚者,三大网凭借雄厚的资金实力,对独立制作节目采取版权买断方式,大约94.0%的独立制作节目版权归三大网所有,4.3%由制片商拥有部分版权,仅有0.7%的节目全部版权归制片商独家拥有。

结果,绝大多数独立制作的节目被三大网独家垄断,二次使用的比率仅为2.1%,使用效率极低。独立制作的节目未能起到繁荣市场的作用,客观上,反倒扩大了三大网在外部节目制作市场上的垄断。此外,三大网还常常借其垄断地位,对独立制片商予夺予取,忽视其利益。比如,广播网与独立制片商签定的购买合同,经常是一些短片和非系列片,主要是教育、纪录片和时事类节目,每次都需要重新计划;而不是像广播网下属公司那样,生产系列电视剧和娱乐节目,能够连续性计划,有高收视和稳定收入。缺少制作这一类节目的机会,使独立制片商的节目制作类型单一,专业水平和多样化程度受限,无助于其经营成长,而这反过来又制约了独立制片商的发展。凡此种种,都使得推行节目配额制的预期目标大打折扣。

再以有线电视来说,如果说节目配额制是一种政策性催产素的话,发展有线电视则更像是一个结构性助长剂。因为从理论上说,有线电视所提供的大量频道,将刺激节目需求,客观上会有益于节目制作与流通市场的生长,观众也将得到更多的节目选择。然而直到1999年,整个电视收视市场80%以上的份额仍然被三家无线电视据有,有线电视广告占整个电视广告市场的份额也只有8.4%。这其中原因固然很多,包括起步不久便遭遇席卷韩国的亚洲金融危机,还有有关政策的失误,比如起步之初实行“三分立”政策,禁止网络业者、系统业者和节目供应商彼此跨业经营,限制了有线业者的行业整合和规模扩张等等。然而,还有一个更主要的原因是,有线电视缺少好节目和节目来源,好节目仍然掌握在“制播合一”的三家无线广播公司手中。有线电视要想吸引观众,往往得向三家无线网购买,这无形中又助长了三大网的垄断,也窒息了小制作商的生机,而无法激活节目制作与流通市场,最终亦会限制有线电视的发展。

1999年实行新的有线电视法规后,情况似有好转,但是明显的改观还有待时日。

卫星电视的情况与有线电视相似。韩国发展卫星电视也有激活节目市场的初衷,但是由于制作公司未成气候,节目市场尚未成形,卫星电视的大多数节目仍然不得不从三大网购买。这样一来,实际上将三大网的强势进一步延伸到卫星广播领域,节目的多样性大打折扣,卫星电视吸引观众的能力也无从提高;再加上还要面对强势的无线电视和先行的有线电视的竞争,卫星电视面临的考验可想而知。用某些研究者的话来说,卫星电视一般5年可以正常运转,现在看来,5年后也不一定会出现理想的状态,其前景并不乐观。目前韩国广电业界和研究界正在积极研拟应对之策,包括制订政策弱化无线广播在卫星广播中的作用;在不损害本国影视业发展的前提下,给予外国频道和国内频道同样的地位等等。尽管如此,卫星电视要进入健康成长期,仍然面临诸多挑战。

很显然,在整个结构调整中,“制播分离”是关键的一环,它与打破三大网垄断的目标渊源深厚,与有线电视和卫星电视的生存发展也密切相关。然而,由于三大网都是在韩国公共广播体制下的垄断结构中成长起来,这个体制既含有公营广播的特点,也吸收了民营广播的一些专长,因而积累了相当雄厚的经济实力,也积累了应对政策法规的不少经验,这使得任何新法规或新措施的推行,其效果都难免会被三大网消弭一二。另一方面,由于市场集中度过高,新来者的进入门槛被抬高,难以争得自己的份额,又缺乏市场应变的能力,生存不易。这些都使得法律规制和市场调控的效果,在一定程度上存在不确定性和不彻底性。

五、结语

韩国广电业的这一轮结构调整,是在既有的公共广播体制下进行的一次渐进式调整,旨在打破三大无线网的垄断,提高效率、增强自身实力进而参与国际竞争。因此,结构调整选择从推行“制播分离”着手,通过专业分工来激活节目市场,并努力推动有线电视和卫星电视的成长。其特点是坚持法律与市场机制并重,以便保持结构调整的有序性和动态平稳性。然而就目前来看,结构调整要想取得预期的效果,仍有长路要走。

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