第一节研究的缘起与问题
2001年元旦，笔者所在的河南电视台公共频道通过无线和有线向全省播出，在此后的频道发展与建设中，该频道提出了“公共频道，咱大家的频道”的服务宗旨，并和后来纷纷成立的大多数省级电视台公共频道一起，试图探索一条全新的办台理念。近八年过去了，基于转型时期广播电视改革特殊产物的公共频道归于平淡。但也就是在参与国内公共频道创建的一千多个日日夜夜里，我开始对公共频道中的“公共”两字产生了兴趣，通过翻阅当时国内为数不多的介绍西方公共广播电视的文章，我意识到国内的“公共频道”与西方的“公共广播电视”在概念与内涵上的差异，这种差异使我对与之相关的传播学研究产生了浓厚的兴趣。
2003年是我在地方电视台从业的第十个年头，这十年也是国内广播电视业变化最快的十年，太多的创新与不确定使我决定离开工作实践的一线，重返久违的校门寻求释疑解惑的答案，而公共广播电视这一课题便成了我追寻答案的切入口。
1927年元旦，英国颁布所谓的“皇家宪章”（Royal Charter），将民营的英国广播公司（British Broadcasting Company）改组为公营的英国广播公司（British Broadcasting Corporation，BBC），授予它在全国经营无线电广播的特权；1936年11月2日，英国广播公司在亚历山大宫建立了世界上第一座电视台，定时播放黑白电视节目，成为最早进行正式电视广播的公司。这座融广播电台与电视服务为一体的英国广播公司BBC，就是后来流行于欧美等国家的“公共服务广播电视”（简称公共广播电视）的雏形。
时至今日，关于公共广播电视何去何从的争论似乎尘埃未定。作为一种传统传播制度，公共广播电视自诞生之日起，就承载了太多社会各界的期望和寄托；在公共广播电视80多年的历史中，也纠结了太多与政治、经济权力之间的恩怨。从中，不难触摸到西方广播电视与社会互动变迁的脉络，看到作为大众媒介的广播电视在历史与文化中的方位。
20世纪80年代以来，西方广播电视业以市场化为导向的一系列改革，给西方广播电视的产业结构带来了深刻影响。以传媒市场化为核心的自由化、商业化和放宽管制的浪潮席卷欧美，意味着欧美媒体管理在总体指导思想上由公众原则向市场原则的倾斜。美国学者麦克切斯尼认为，在过去的十多年里，广播电视发展最突出的特点就是公共服务广播在全球范围内的衰落。那么，公共广播电视制度为什么会出现衰落？如何看待席卷全球的媒介市场化改革？
市场化背景下欧美公共广播电视出现了哪些危机？危机背后的政治、哲学根源是什么？新的媒介环境下公共广播电视如何进行制度变迁与改革？欧美公共广播电视的历史与实践对我国广播电视的改革有哪些启示与借鉴？这些都是本书着力研究并力求回答的问题。
事实上，公共广播电视作为广播电视制度中的一种传统模式，之所以历经沉浮没有退出历史舞台，已经不是技术和现代化发展所能解释的。目前，围绕公共广播电视存在的合法性的探讨已经转化为传播与政治民主关系的讨论：作为大众传媒的广播电视是一种商业促销的中介，还是传播政治民主的平台？公共广播电视如何在媒介市场化情况下坚守公共利益？社会结构中传播资源的享用应如何分配才能消除不平等？解除规制后的多频道和市场竞争是否真的为公众提供了更多的选择？如果数字化时代的商业电视使公共领域进一步私人化的话，那么，是不是需要更多的能够提供公共话语空间的公共服务广播？在这些由来已久的争议基础上，本书确定了市场化转型背景下欧美公共广播电视的危机和变迁这个主题，试图站在社会和历史的视角探询政治和经济制度对传播制度的影响，在全球化、数字化时代公共广播电视存在的价值，以及欧美公共广播电视的实践对当下中国广播电视改革的启示与借鉴。
第二节研究对象与概念
一、研究对象和基本概念
本书研究对象的主体是“公共广播电视”。在欧洲，公共广播电视的表达为“ Public Service Broadcasting”（PSB）；在美国，公共广播电视的表达有两种：“Public Broadcasting Service”（PBS）或“ Public Television”。其中，“ Broadcast-ing”在汉语中有“广播事业”的含义，包括电台（Radio）和电视（Television）两种电子媒介形态。本书侧重于对公共“电视”的研究，同时会涉及早期公共广播中“电台”的发展历史；从研究对象的内涵而言，包括公共广播电视机构和公共广播电视制度两个内涵，两者既有区分又有联系。制度（公营、私营）是广播电视机构的所有制的概括，欧美广播电视制度可以有公营公共广播电视机构，也有私营商业广播电视机构。本书对公共广播电视机构和制度的研究包含了实体和价值两个维度，并重点阐述价值层面的公共广播电视的制度与观念。
（一）作为制度内涵的公共广播电视
广播电视制度，或称广播电视体制，是一国广播电视事业所赖以建立和组成的所有制形式和结构方法，它既包含理念和法规的基础，又包含组织和经营的内容。广播电视制度主要取决于一国对广播电视事业的所有权和管理的有关法律和行政规定，它也是广播电视媒介组成的方法和遵循的路线、方针、政策。广播电视制度和其他媒介制度一样，受制于政治制度、经济制度的影响，又反过来对政治制度和经济制度有着能动作用。
西方国家广播电视制度的差异性主要体现在广播电视所有制的不同，按照所有制形式，西方国家的广播电视制度主要分为公营和私营两种，其中，公营主要指以欧洲为代表的公共广播电视制度，私营主要指以美国为代表的私营商业广播电视制度。本书以公营的公共广播电视为主要研究对象，但在公营和私营并存的欧美双轨制广播电视格局中，研究不可避免地要关照到整个媒介生态系统，并通过分析公营与私营广播之间的市场博弈透视欧美广播电视环境和政策的变迁。
按照广播电视制度与政治、经济和社会关系的不同，有学者将欧洲的公共广播电视区分为国有社会公营型、社会联合公营型、国有政府主导型、国有国会主导型等体制类型。虽然欧美国家的公共广播电视因各国社会制度的差异而各具特色，但是欧洲及加拿大公共广播电视模式普遍具有国有公营型的特征。它们的管理运行和财政来源受到社会团体力量的监督与制约，以保证公共广播电视机构依法自主经营，政府只能通过社会团体或议会间接调控；与欧洲模式不同的是，美国是一个以私营商业广播电视为主导的市场体系，直到1967年才颁布了《公共广播电视法案》把公共广播电视合法化。由于处于以私营商业为主的广播电视市场环境中，美国的公共广播电视机构成了商业广播电视的一种补充，不具备欧洲大陆国有主导下的公共广播电视依法独立经营的优势，反而受到政治、经济因素的多重压力，缺乏制度化的保障。
（二）关于公共广播电视的概念
近年来，有关公共广播电视的研究逐渐受到国内学者的关注，国内学者以引介的方式介绍了西方公共广播电视的概念，并有以下几种不同角度的概念解释：
（1）普遍意义的解释：所谓公共广播，是指既不受政府的权力控制，又不受商业资本操纵的独立的广播，英国、德国、加拿大、澳大利亚等国采用这种体制。（2）公共产品的解释：公共广播电视系统是作为公共物品而非私人物品的广播与电视频道及其提供的节目。它需将其组织机构作为全国性的文化制度，以便拓展信息、表述与娱乐的公共资源。（3）法理意义上的解释：公共电视台一般都是在该国议会通过《广播电视法》或专门《公共电视法》的要求下成立，作为社会公共财产，不以赢利为目的。公共电视台由宪章约束自身规范，由政府或议会任命的理事会（董事会）管理，编辑独立，不代表任何党派、政治和赢利团体利益。（4）文化意义上的解释：公共广播电视又被称为公共服务广播电视，这种公共服务广播电视不仅兼容各类服务内容的传播体系，更是一种公共事业的结构方法，而且，它代表着一种精神，一种理想，有许多宝贵的因素，是人类传播事业值得珍重的历史遗产。（5）以传播功能为主的解释：所谓广播电视的公共模式，就是通过一定的制度设计，以公共视听费，或以社会资助为主，国家财政补贴为辅，以此消除商业盈利的驱动力，在非商业主义、民主政治和中立自主的基础上，建立服务于公共利益和对社会负责的广播电视体制，从而促进言论的自由传播、文化的多元发展、信息的可选择性、教育的繁荣和高质量节目的制作。（6）按组织结构的解释：公共广播电视模式是指全部或部分由国家或政府建立、组织和筹措资金的大型公共广播电视结构为主导的广播模式，是一种以民族国家为界域的广播体制，也是一种资源分配形式。
由于以上解释大多带有引介性质，在为我们呈现公共广播电视不同特点的同时，很难用一个概念性的定义涵盖公共广播电视的所有属性。而且，市场化背景下公共广播电视的变迁赋予了它许多不确定性。本书以为，公共广播电视的概念应包括属性和功能两个基本内容：欧美公共广播电视是由国家或政府设计的，由社会各界组成的理事会（董事会）进行管理的，以收视执照费或公共财政资助为主要财源方式，以追求公共利益为原则，以独立于政府和市场为目标，承载社会、文化和民主功能的广播电视组织机构及相应的制度模式。
（三）公共广播电视的观念化
如果说国内关于公共广播电视的研究尚停留在对公共广播电视概念化的理解的话，国外关于公共广播电视的研究则已经突破了概念的层面，走向了对公共广播电视的观念化研究。
以所有制形式为例，麦切尼斯（Mc Kinsey，1999）按收入来源把公共广播电视分为四种模式：纯粹的公共广播电视，公共主导型广播电视，具有公共成分的商业或国营广播电视，甚至纯粹的商业广播电视。卡茨和维戴尔（Katz，Wedell，1977）则认为发达国家和发展中国家都存在着公共广播电视形式，但是发达国家的公共广播电视以公营为主，发展中国家的公共广播电视多以国营的形式存在。加拿大学者麦克·罗博依（Marc Raboy，1996）认为，对公共广播电视的定义关键不是那么挑剔的结构或资助规则，而是一系列建立在民主原则基础上的目标和行动，和公共广播电视作为发展社会和文化事业的主要途径。郝兰德（Patricia Holland，2003）也认为，对公共广播电视存在三个层次上的解释：实践、制度与意识形态，其中意识形态层面的解释成为目前的主流。
也就是说，公共广播电视的观念而不是公共广播电视的组织形式，正在对公众产生着决定性的影响，在各种压力集团影响电视节目的情况下，公共服务广播理念被赋予了保持新闻完整和独立性基石的地位。
美国“2003年通信议案”第一次宣称要把公共服务广播概念以法律的形式定义下来。按照它的观点，一些广播公司是完全的公共服务广播，另一些有较少的公共服务性质，有的一点也没有。总之，演变后的公共服务广播概念将不再拒绝商业频道，而是通过强有力的规制确保其公共服务性质，并以多样的体制保持其经费活力。这意味着公共广播电视概念要不断地面对新频道、新节目样式和传播体制的挑战，就像不断增强的全球公民意识一样。虽然这一议案没有被《2003年通信法》通过，但从中可以看到公共服务广播的概念已经观念化或者理念化。正如詹姆斯·卡瑞（James Curran，2001）所评价，公共广播电视本来就是一个需要不断重新定义与发展的观念。强调公共广播电视的观念化，有利于我们更好地理解公共广播电视所建构的价值观和历史、文化意义。
1990年，世界广播电视委员会（World Radioand Television Council，WRTC）对公共广播电视服务的意义与功能进行了定义：政治层面，公共广播电视的告知与守望功能有助于公民社会的形成与发展，有助于独立媒体产生，并以此对权力形成监督；社会层面，公共广播电视机构是社会大众的教育机构，节目内容要引发民众对周围环境与社会的关注与了解；文化层面，公共广播电视要以引介各类艺术文明成就为主，建立艺术创作与公民之间的桥梁；其他层面，公共广播电视还应有助于创造国家认同，形成共同价值。
本书认为，西方学者对公共广播电视的定义源自两个维度，一是公共广播电视“是什么”，二是公共广播电视“应该怎样”，前者侧重于对公共广播电视实践的认同，后者侧重于从理论上对公共广播电视进行规范。这些定义方法都不应局限于历史的思维，而看重制度和实践变革的需要，以一种动态变化的视角考察公共广播电视的现状和未来。
