在社会主义市场经济体制下，中国同其他大多数国家一样，是一种混合经济，政府作为一个重要的经济部门，运用财政与税收等宏观调控工具参与市场经济的运行，弥补市场缺陷。本章首先分析我国的财政支出和财政收入，然后阐述我国的财政管理体制和税收制度。
第一节 中国财政支出分析
财政支出也称为公共支出或政府支出，是政府为满足社会公共需要，将集中的货币资金进行分配的活动。财政支出的规模和方向反映了政府活动的范围和政策动向。任何一项影响资源配置的公共政策，公共部门所从事的经济活动以及规制社会经济运行的管理方法都有一定的成本。就财政而言，财政支出就是政府活动的成本。衡量政府活动规模大小的指标有两个：财政收入比率（财政收入/GDP）和财政支出比率（财政支出/GDP）。一般国家都选择后者，因为它更能反映实际情况。一方面财政支出比率表示财政对GDP的实际使用和支配的规模；而财政收入仅仅表明政府可支配的资金的规模。另一方面，财政支出对社会再生产的影响更为直接和深入，比较全面地反映了政府宏观调控的能力。
由于经济发展阶段的差别，各国财政支出比率（财政支出/GDP）及增长水平差异很大，发达国家财政支出比率大约在45%左右，发展中国家的这一比率大约为30%。
一、财政支出的增长趋势
财政支出是政府为实现其各项职能而发生的，因此与一国的经济制度、政治制度、经济发展程度、人口、国土、地理环境等有关。社会经济的发展使政府活动的范围及职能相应扩大，从而世界各国的财政支出无论是绝对规模还是相对比率都在不断增长。统计资料表明：第一，世界各国财政支出比率（财政支出/GDP）呈上升趋势；第二，20世纪80年代以前财政支出比率上升较快。第三，经济发达国家财政支出比率比发展中国家高。尽管20世纪80年代中期以来，各国财政支出比率的增长率放慢了，但并不意味着财政支出增长的趋势会逆转。原因可能是各国政策有所变化，也许更可能是财政支出规模趋于上限。
1.财政支出增长理论
财政支出的不断增长已成为一种共识，对这一现象的研究也在逐渐完善和成熟。尤其是西方经济学界从不同角度的探讨，在公共经济学领域形成了颇具影响的四大实证性理论。
（1）政府活动扩张论
政府活动扩张论，又称瓦格纳法则（Wagner's Law）。瓦格纳认为财政支出比率上升最主要的原因是工业化，财政支出比率的变化遵循以下轨迹：工业化→人均收入增加→政府活动扩张→财政支出比率提高。工业化进程伴随而来的是市场的影响日益扩大，市场失灵和外部性对经济的负面作用也相应增加，需要政府以各种方式进行干预，因此，政府的活动范围扩大。当人均收入不断增加时，人们对诸如教育、娱乐、文化、保健以及社会福利的需要增加，而这些都是政府社会职能的内容，为满足这类大量增加的需求，政府会增加预算支出。大量研究表明，随着人均收入增加，上述服务的需求会更快增加。所以财政支出的不断增长就成为工业化的必然结果。
（2）梯度渐进增长论
梯度渐进增长论，也称“内外因素论”，这是英国经济学家皮考克和威斯曼研究了英国100多年财政支出的变化后提出的。外在因素可理解为战争、经济大萧条或严重的灾害，此时，财政支出会急剧上升；当突发事件过后，财政支出会下降，但仍可能会高于突发事件前的水平。内在因素一般指公民可承受的税收水平。在突发事件中，公民会接受政府税收的提高。突发事件之后，尽管财政支出保持了较高水平，但较之突发事件中的税率水平有所降低，公民对此心理上已能接受。外在因素对财政支出的压力和内在因素对税率提高的容忍，有可能使财政支出不断增加。
（3）发展阶段增长论
美国经济学家马斯格雷夫对不同发展阶段下各类财政支出的增长变化进行了详尽分析，提出经济发展阶段与财政支出的增长相关。他把财政支出分为军用支出和民用支出，并重点分析了民用支出的变化对财政支出的影响。他将民用支出分为公共积累支出、公共消费支出、转移性支出。经济发展分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段。不同发展阶段，三类支出的增长情况各异。初级阶段以公共积累支出为主；中级阶段公共消费支出大量增加，转移性支出提高，公共积累性支出逐渐减少；成熟阶段转移性支出增长迅速，其他两类支出降低。
（4）官僚行为增长论
这一理论从制度角度解释了财政支出规模与官僚行为的关系。公共选择理论假设官僚竭力追求机构最大化，而导致财政支出不断扩大，甚至财政支出规模增长超出了公共品最优产出所需的财政支出水平。
上述理论从不同角度分析了财政支出增长的原因，但没有一种理论可以完全解释这一现象。不过，就各国经验而言，影响财政支出规模的因素不外乎三方面：第一，经济因素，包括经济发展水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等；第二，政治因素，即政局是否稳定，政府工作是否有效率等；第三，社会因素，诸如人口总量、人口结构、文化背景等。
2.中国财政支出的增长趋势
1978年改革开放以来，中国经济体制发生了巨大的变化，从高度集中的计划经济转变为有计划的商品经济，之后走向社会主义市场经济。经济体制的改革极大地促进了生产力的提高，经济持续快速增长，人均收入大幅增加。由于国民经济规模扩大，要求政府提供更多的基础设施和各类公共服务。生产的社会化程度的提高，需要更完善的社会保障。由于国有企业在国民经济基础中有着重要的地位，政府对国企的改革需投入大量资金。在多种因素影响之下，中国财政支出不断增长。1978年的财政支出为1122.1亿元，到2005年财政支出达到33930.28亿元，中国财政支出总额增长了30倍。此外，除个别年份，财政支出的环比增长率都在两位数。这些数据充分说明了中国财政支出的扩张趋势。
资料来源：《中国统计年鉴》（2006年）。
中国财政支出规模在不断扩大，而财政支出比率（财政支出/GDP）曾一度持续下降。1980年财政支出比率是39.5%，之后这一比率不同程度降低，尤其是1980年到1990年的十年间，财政支出比率几乎每年下降1个百分点，至1996年财政支出比率下降的趋势才有所缓解。这一现象与西方经济学的实证分析不符（人均收入增长，则财政支出比率提高）。
3.中国财政支出比率下降的原因
财政支出规模与财政支出比率的变化是由多种因素决定的，各国之间差异很大。改革开放以来，中国财政支出比率的变化与其他国家有很大不同，传统的西方经济学理论难以解释。中国的发展有其特殊的政治和经济环境，财政支出比率的变化正是这种环境变迁的写照。
经济管理体制的变化引发了财政支出比率的下降。中国过去实行高度集中的计划管理体制。一方面，国有企业利润和折旧基金全部上缴，其固定资产投资、流动资金乃至更新改造资金都由国家拨付，政府调动几乎所有的资源用于生产及再生产。另一方面是“低工资、高就业”政策，初次分配中个人所占比重小，很多个人生活必需品由国家低价甚至无偿配给。在这种统收统支体制下，财政支出比率必然高。随着经济体制改革的进行，政府从很多竞争性领域退出，国有企业的税后利润以及折旧基金不再上缴。地方政府的财政管理权限扩大，收入分配向个人倾斜，企业的性质多样化。财政支出比率必然下降，这有一定的合理性。但体制变革的影响是短暂的，当经济体制相对稳定时，随着政府增加基础设施和基础产业的投入，财政支出比率上断上升，瓶颈效应日渐明显，政府财力捉襟见肘。
追溯根源，无论在理论上还是从实践看，税收都是财政支出的基本来源，1996年之前，税收收入占GDP的比重不断下降（1984—1986年的反弹主要是因为两次“利改税”，国有企业以纳税代替利润上缴），同期财政支出比率也在下降，1996年税收收入占GDP的比重有所上升，财政支出比率也小幅提高。大量研究显示：中国税收制度的弹性很低，税收收入的实际增长率远低于经济增长率，这就从根本上制约着财政支出增长的空间。可见，税收制度是决定财政支出比率变化的根本因素。
就目前看，中国的财政支出比率低于很多发展中国家（30%），更低于许多发达国家（平均45%左右），但并不意味着无须控制财政支出。
一方面，中国地区经济发展极不平衡，中西部地区经济较落后，财政收入增长缓慢，地方政府对基础设施和公共服务投入不足，制约了这些地区的经济增长。中央政府要加大对中西部的投资，缩小地区差距。此外，随着人均收入的提高，居民对教育、文化、体育、医疗等服务的需求迅速增加，相应地，此类财政支出会大量增加，对财政支出增长产生压力。
另一方面，中国尚未全面建立社会保障制度，在财政支出中这类支出很少。目前，社会保障支出已经成为很多国家政府的沉重负担。中国人口众多，又面临社会老龄化，可以预见，将来社会保障支出会大幅增长，将成为拉动财政支出增长的重要力量。
二、财政支出结构
简单来说，财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重。与财政支出规模相比，财政支出结构对经济运行的影响更大。财政支出结构显示了资金的使用范围、方向和规模，体现了政府公共政策的导向，对相关的产业及经济主体产生会直接影响。一种适当的分类方法能明确反映政府各方面使用的经费是否符合社会经济发展的需要，也是政府进行年度预算的要求。就全球范围而言，财政支出没有统一的分类标准。中国主要依据政府职能和经济性质对财政支出分类。
1.政府职能与财政支出结构
财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系。如果把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，那么国家财政支出就形成了经济管理支出和社会管理支出两大类，前者也称为经济建设支出，后者也称为公共支出。
经济建设支出指经济建设费，主要内容有：基本建设拨款；国有企业挖潜改造资金；科学技术三项费用；简易建筑费；地质勘探费；增拨国有企业流动资金；支援农村生产支出；工业、商业、交通等部门的事业费；城市维护费；国家物资储备支出；城镇青年就业费等。
社会管理支出包括社会文教费、国防费、行政管理费及其他。社会文教费是指用于文化、科学、教育、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费、补助费。国防费包括各种武器和军事设备支出、军事人员给养支出、有关军事的科研支出、对外军事援助支出、民兵建设事业费支出等。行政管理费包括用于国家行政机关、事业机关、公安机关、司法机关、外交机关、检察机关等的保种经费、业务费、干部培训费。
社会主义改造完成后，中国政府的工作重点是发展经济，从第一个五年计划开始到1985年，经济建设支出占财政支出的比重很大，接近60%。随着经济体制的变化，经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。与此对应，财政支出结构也发生了很大的变化，经济建设支出占财政支出的比重逐渐下降，2000—2003年平均为35%。经济建设支出比重下降是因为经济建设费支出的减少，主要表现在两方面：一是流动资金支出下降，绝大多数国有企业的流动资金供应从财政拨款改为银行贷款；二是基本建设支出减少，经济活动中的投资主体及资金来源呈多元化，政府投资的比例降低。
社会管理支出大幅增加。其中，社会文教费的比重稳定上升，1950—1952年是11.6%，2000—2003年平均达到27.4%。科教兴国成为政府的一项基本国策，教育在经济发展及民族振兴中的作用日益重要。人均收入的增加使消费结构不断变化，人们对文化、体育、健康的需求也不断增加。行政管理费比重提高，经济转型的过程中，政府因管理纷繁复杂的经济活动及制定法律法规的需要，会衍生出一些新的职能部门，行政管理费必然增加。此外，行政机构臃肿，冗员庞大，经费开支难以压缩也是一个重要的原因。国防费比重在解放初较高，之后持续下降，在一些特殊的历史时期比重提高，近10年几乎没什么变化，这是由国家所处的特定的国际及国内环境决定的。
可见，从财政支出结构的变化看，中国政府职能变化大致经历了三个阶段：解放初侧重安全职能，1953年到改革开放前以经济建设职能为主，改革开放后社会管理职能日益重要。
2.财政支出的经济性质与财政支出结构
按经济性质财政支出可分为购买性支出和转移性支出。购买性支出直接表现为政府购买商品和服务的活动，如政府各部门的事业费和投资拨款。转移性支出直接表现为政府资金无偿的、单方面的支付。这类支出主要有社会保障支出、补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。
在各种名目下安排的财政支出，虽然无一例外支出表现为资金从政府手中流出，但不同财政支出对国民经济的影响却存在差异。就购买性支出来说，政府的角色是商品和服务的购买者，政府要按市场规律进行交易，资金的使用必须考虑成本与效益，这对政府行为形成了强有力的效益约束。财政资金的数量变化和使用方向会影响生产规模及商品需求结构。在政府财政支出总额中，购买性支出所占的比重大，则财政活动对生产和就业的直接影响就大。因而，购买性支出体现了政府的市场性再分配活动。
转移性支出的对象是特定而明确的，尤其是社会福利、补贴支出和社会保障支出，是领受者收入来源的一部分，他们可以自由地选择消费何种物品，在一定程度上能够缓解社会收入分配的不公平，所以社会保障支出被称为社会稳定的“安全阀”。对转移性支出的安排，没有一以贯之的原则，政府可能根据经济的变化而改变支出标准，这其中也会有政府同各种势力的讨价还价。政府财政支出总额中，转移性支出所占的比重大，则财政活动对收入分配的影响就大。因此，转移性支出体现了政府的非市场性再分配活动。
购买性支出的比重在不断下降。1980年以前，购买性支出平均为96.6%，财政具有极强的资源配置职能。之后购买性支出比重迅速下降，但仍保持较高比例（70%左右）。与此同时，转移性支出的比重提高。1980年以前转移性支出微乎其微。1981年起比重大幅提高，尤其是价格补贴支出和企业亏损补贴支出增加迅速。1981年以来转移性支出一直保持稳定的比例，表明财政的收入分配职能加强。支出结构的明显变化是因为经济体制改革与政府职能转变。
一般而言，发达国家由于政府较少直接参与生产活动，财政职能侧重于收入分配和经济稳定，因而转移性支出的比重大。发展中国家财政较多地参与经济和生产，则购买性支出的比重大。与大部分发展中国家相比，目前中国财政支出中购买性支出和转移性支出的比重较适当。
3.财政支出结构与国际分类方法
按国际惯例，政府提供的服务分为三类：一是维持性服务，它保证了国家机器存在和政府基本职能的实现，为社会成员的正常生产和生活提供基本条件；二是经济性服务，在现代社会，提供经济性服务是政府的一个重要职能；三是社会性服务，目的是提高全民素质和健康水平，消除贫困，增进福利。
财政支出也相应分为维持性支出、经济性支出和社会性支出。维持性支出包括行政管理费和国防费，是政府提供纯公共物品的必要支出。经济性支出包括财政投资和公共投资等，在政府各类支出中，经济性支出与民间部门经济活动的联系最为密切，对社会资源的配置力度也是最大、最直接的。社会性支出是指教育、保健、社会保障和福利支出等。
从世界经济发展史来看，各国政府的活动扩张和财政支出结构演变大致遵循以下轨迹：从维持性服务开始，先扩展到经济性服务领域，再进一步扩展到社会性服务领域。与政府提供的服务变迁相适应，维持性支出比重逐渐下降，经济性支出比重提高，然后两者都逐渐下降，而社会性支出比重明显提高。在现实中，不同发达程度国家的财政支出结构的变化也大多如此。
依据国际分类方法，中国财政支出结构的变化可描述为：经济性支出的比重逐渐降低，但所占比重仍很大，远远高于中等收入国家和低收入国家的水平，这是由中国特殊的经济背景决定的。维持性支出比重提高，其中，国防支出变化较小，支出的增加主要是因为行政管理费的扩大，但行政管理费的比重低于低收入国家。社会性支出比重上升，社会保障支出过低。中国财政支出结构更多类似于低收入国家。目前，中国还处于经济体制改革与政府职能转变的动态过程中，财政支出结构的变化也将是持续的。
第二节 中国财政收入分析
财政收入是政府活动的物质基础，为政府履行经济和社会职能提供了资金保证。通常财政收入有两个含义：一财政收入是一定量的货币资金，即财政通过一定形式和渠道集中起来由政府掌握使用的货币资金。二财政收入是一个过程，即组织收入和筹集资金阶段，是财政分配的初始环节。在中国不同的历史时期，财政收入包含的内容不同，古代政府向人民征收的主要是实物和徭役（劳务），现代社会则以货币取而代之。
一、财政收入的增长趋势
经济发展水平的提高是财政收入增长的源泉。自1978年以来，中国财政收入总量不断增加。1978年财政收入为1132.3亿元，2005年其规模已达到31649.3亿元，是1978年的28倍。1990年之前，财政收入的环比增长率波动大。1990年后，财政收入的增长相对平稳。与财政支出比率的变化趋势相似，1980年到1995年财政收入比率（财政收入占GDP比重）也曾持续降低，1996年后缓慢上升。财政收支变化情况大体一致，体现了两者之间源与流的关系。
除各别年度财政收支有盈余外，绝大部分年度财政收入难以满足支出需要。收支缺口不断扩大，2002年的收支缺口是1980年的46倍。财政收入能力有限，导致债务规模扩大。
在传统体制下，财政收入主要是国有企业上缴的利润。随着向有计划的市场经济体制的过渡，以及1984年以来的两次“利改税”，对国有企业开始征收企业所得税，税后留利和折旧基金不再上缴，所以来自企业的收入大量减少。当时，开征的税种比较少，取得的税收收入有限，这也是财政收入比率降低的一个原因。
1994年税制改革后，财政收入比率逐渐提高。目前，中国税收制度仍不完善，一些重要税种未开征。税收管理漏洞多，偷漏税现象严重。税收是取得财政收入的基本方式，如果税收收入增长不足，就会从根本上限制财政收入增长的空间和能力。
二、财政收入结构
财政收入是一国政府财力的基础，国家财力的增长，关键问题是财源。为了研究影响财政收入的各种因素，探索财政收入的变化规律，寻求增加财政收入的途径和加强对财政收入的管理，需要对财政收入进行分类。对此各国都非常重视，也形成了不同的分类标准。中国是发展中的社会主义国家，有不同的历史渊源和特殊的经济环境，从而形成了有自己特色的分类标准，即财政收入形式、产业结构和经济成分等。
以财政收入形式为标准划分，可分为预算内收入和预算外收入。这是中国财政收入的主要分类方式，中国预算就是按这一标准来列举财政收入的。
预算内收入包括税收收入、企业收入、专项收入和其他收入。其中企业收入是指国有企业的利润上缴。专项收入包括排污费、教育费附加、机场费收入等。其他收入有利息收入、基本建设贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入、规费收入等。
预算外收入有两大类。一类是地方财政部门管理的预算外资金。包括各项附加收入、地方政府集中的企业资金、统管的事业收入和其他杂项收入等。另一类是政事业单位管理的预算外资金。主要有工、交、商事业收入，农、林、水、气象事业收入，文、都、科、卫事业收入；城市公用事业收入，社会福利事业收入，工商管理收入和行政机关收入等。
以产业结构分类，可分为来自第一产业、第二产业和第三产业等的收入。这种分类反映了产业结构对财政收入的影响，便于根据各产业的发展特点，合理组织收入，开辟新的财源。
以经济成分分类，财政收入表现为从不同所有制企业取得的收入，包括国有企业、集体企业、民营企业、合资企业、外资企业等。
1.预算内收入结构的变化
1978年之前预算内收入中税收收入的比重低于企业收入的比重，1980年税收收入比重超过企业收入比重，达到49.3%。经过1984年的两次“利改税”，税收收入比重大幅提高，成为预算内收入的主要来源。1994年的税制改革后，税收收入占预算内收入的比重达到90%以上。由于许多税种还未开征，税收征管也在改革，所以税收收入仍有上升空间。
税收具有强制性、固定性和无偿性的特点，能保证财政收入连续、稳定地取得。税收法规相对稳定，有利于企业进行生产和经营决策的选择，形成稳定的预期。因而成为国家经常性收入的最主要来源。
税收收入比重提高的同时，企业收入的比重持续下降。1978年之前，预算内收入以企业收入为主。1979—1993年预算内收入中企业收入逐渐减少。1994年税制改革后，企业收入成为历史。其他类收入在预算内收入中所占比重较小，变化也不明显。
2.预算外收入的变化
中国新中国成立之初实行高度集中的统收统支体制。进入第一个五年计划时期后，为调动地方积极性，开始把原来预算内的一部分收入，放到预算外管理，允许地方政府自收自支，国家预算资金开始分为预算内和预算外两部分，这才形成预算外收入这个特殊的范畴。改革开放初期，中央政府对地方政府加大了放权的力度，地方政府为弥补财政收入不足，以各种渠道增加收入，把一些不应归于预算外这一范畴的资金划入预算外资金项目，人为扩大了预算外资金的范围。1980—1993年预算外收入大幅增加，1992年预算外收入比重达到49.5%，几乎占财政收入的一半，财政收入结构被扭曲。
1994年后，中央政府加强了对预算外收入的管理，1995年开始实施《预算法》，1996年颁布了《国务院关于加强预算外资金管理的规定》，明确界定了预算外资金的内容和范围。1997年的《事业单位财务制度》和1998年的《行政单位财务制度》进一步加强了对预算外资金的管理。预算外收入比重逐渐下降。但与其他国家相比，中国财政收入中预算外收入的比重仍太大。
综观世界各国，其财政收入大都由税收和收费二者构成，以税为主，以费为辅，一般税收收入占财政收入的90%以上。而中国税收收入占财政收入的比重只有70%多，财政收入有很大部分来源于预算外收入。但是，预算外收入的随意性大，规模不易控制，只能作补充性收入。基于此，税费改革在中国的探讨一直进行，思路之一是开征新的税种或扩大原有税种的征收范围来代替收费。同时加强对预算外收入的管理，调整收入范围，把预算外收入分步纳入国家预算，减少由于财政资金的来源和使用的程序有差别而引起的管理混乱。
