第二节 中国计划生育政策
中国从20世纪70年代开始实行计划生育政策，1973年，第一次把人口发展列入国民经济和社会发展五年计划和年度计划，正式提出了“晚、稀、少”，“一个不少，两个正好，三个多了，一个家庭有两个孩子最理想”的计划生育政策。计划生育政策出台基于几方面的原因：
第一，群众自愿要求。新中国成立初期，人民群众特别是妇女投身于社会劳动的人数日益增多。生育子女过多过密，影响工作、学习、生活和对子女的教养。他们强烈要求摆脱家庭的羁绊和多子女的拖累，实行避孕，节制生育。
第二，有识人士呼吁。当时一批社会有识之士认为，中国人口太多，生育率很高，人口增长太快，对人民生活和国家建设不利，主张节制生育。
第三，经济困难现状。当时中国经济落后，人民生活水平很低，1959—1961年经历三年经济困难时期，党中央、国务院对计划生育工作极为重视，发出了提倡计划生育政策指示。
第四，理论研究发展。人口理论研究开始复苏。自20世纪50年代后期批判马寅初以后，人口理论研究长时期处于停顿状态。随着计划生育工作的开展，人口理论研究开始复苏。许多省、自治区、直辖市和部分大军区举办了马克思主义人口理论学习班。
一、中国现行计划生育的主要内容
中国从20世纪70年代初就实行计划生育，迄今有30多年，但计划生育政策正式被列为我国基本国策是在1982年3月13日。到现在为止实施了20多年。几十年来，中国的计划生育政策处在不断改革创新的过程，付出了很大代价，也积累了很多经验。中国的计划生育实施20多年来已经少生了数亿人。据国家人口和计划生育委员会估计，从20世纪70年代初实行计划生育30多年以来，因计划生育少生了三亿多人口，加上教育发展，文化提高，生活改善和经济社会进步的因素导致人口降低，两部分加起来大概六亿多。中国目前的综合生育率已经下降到1.8，进入了世界低生育水平国家的行列。
中国计划生育政策也称生育政策，提倡晚婚晚育，少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准，一对夫妻只生一个孩子。农村某些群众确有实际困难，要求生育二胎的，经过批准可以间隔几年后生二胎，不论哪一种情况都不能生三胎。少数民族地区也要提倡计划生育，少数民族实行计划生育的具体做法由所在自治区或区市决定。因此可以说，中国的计划生育不是简单笼统的“一孩政策”。中国生育政策是根据中国每一个地区的经济和社会发展的状态所确定的一个多元化的生育政策，中国多元化计划生育政策是非常灵活的，农村城市生育政策不同，汉族与少数民族的生育政策也不同。具体是指城市的一孩，农村的二胎，少数民族地区的三胎，甚至在有些地区，比如说西藏是没有限制的。另外，中国农村头胎是女孩时，可以在申请后再生一个，独生子女与独生子女结婚时，也可以生两胎，对再婚夫妇等政策上也允许生育。
中国计划生育坚持国家指导和群众自愿相结合，既尊重和维护个人、夫妇的基本权利，又强调个人、夫妇对社会的责任和义务。国家指导即政府根据经济、社会的发展战略和目标，制定人口规划和计划生育工作方针政策，为育龄人群提供计划生育的信息、教育和技术服务，便利他们知情选择，合情合理地指导他们有计划地生育；群众自愿即个人、夫妇把家庭利益与集体利益和国家利益结合考虑，自觉自愿地按照国家的政策法规计划自己的生育。中国政府坚决反对任何形式的强迫命令。
另外，从2004年起，中国在四川、云南、甘肃、青海、重庆西部5个省（市）和河北、山西、黑龙江、吉林、江西、安徽、河南、湖南、湖北9个中部省份的9个市（地、州）以及贵州省遵义市实行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作，用“奖励少生”取代在中国实行了30多年的“处罚多生”的计划生育政策，使计划生育政策更加尊重人权，使人口政策更具人性化。根据国家政策，同时符合以下4个条件的农村计划生育家庭，将得到政府的奖励扶助：本人及配偶均为农业户口或界定为农村居民户口；1973—2001年间没有违反计划生育法规和政策规定生育；现有一个子女或两个女孩或子女死亡现无子女；年满60周岁。
三、计划生育领导管理机构的变迁
国家一级计划生育领导管理机构的演变过程大体经历了四个时期，即20世纪50年代中期至60年代的探索时期，20世纪70年代的计划生育领导小组时期，20世纪80年代至21世纪初的计划生育委员会时期和2003年以后的人口与计划生育委员会时期。具体的变迁轨迹如下：
20世纪50年代，计划生育的领导管理体制处在探索之中，具体工作以卫生部为主，卫生部妇幼卫生司兼管该项工作。
1964年1月，国务院召集有关部委、群众团体、解放军总政部负责人开会，研究成立了国务院计划生育委员会。
1966年开始的“文化大革命”使计划生育工作遭到严重的干扰和破坏，刚刚建立起来的计划生育领导管理机构，受到普遍冲击陷于瘫痪、半瘫痪状态。
1973年7月，面对人口过快增长的严峻形势，国务院决定成立了由国务院领导同志、有关部门和部分省、市负责人共23人参加的计划生育领导小组。
1981年3月，成立国家计划生育委员会。同以前的国务院计划生育领导小组相比，委员会为正式机构，列入政府序列，是国务院的一个组成单位。
2003年3月，适应新形势下人口与社会经济、环境、资源协调发展，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，实行分级管理，具体的组织结构。
四、生育审批程序
由于中国实行的是多元化的计划生育政策，因此，对不同生育情况实行不同的生育审批制度，总体而言，有一般情况生育审批和再生育、特殊情况生育审批两种。
一般情况生育审批：凡符合生育一个子女条件的夫妻，向双方所在单位或村（居）民委员会领取并填写《申请生育表》，持夫妻双方单位婚育情况证明（无单位的由所在村、居委会出具证明）、居民身份证、结婚证、户口簿、妊娠证明，到女方户口所在地乡（镇）、街道计生部门办理生育手续。经生育管理所在地乡（镇）人民政府或街道办事处审批后，批准的再发给生育证明。
再生育、特殊情况生育审批：凡符合再生育条件或因特殊情况要求再生育子女的，由夫妻双方向生育管理所在地乡镇（街道）领取并填写《申请再生育表》或《计划生育特殊情况再生育申请审批表》，经由双方所在单位或户籍所在地村（居）民委员会、乡（镇）人民政府或街道办事处计划生育办公室、县（市、区）计划生育行政部门逐级调查核实并签署意见后，报有最终审批权的计划生育行政部门审批。计划生育行政部门应当在收到之日起在规定的期限内作出是否批准生育的决定。经审查符合条件的，在夫妻常住户口所在地的村（居）公示，公示无异议的，批准生育，发给《生育服务证》。对不符合特批条件的，审批机关应当书面通知当事人。不同的特殊情况对应的最终生育审批机构不同。
六、有关计划生育的主要法律、法规
有关计划生育的法律、法规主要有以下七个：
1.《中华人民共和国人口和计划生育法》（2002年9月1日正式实施）
2.《中华人民共和国母婴保健法》（自1995年6月1日起施行）
3.《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》（2004年1月1日起实施）
4.《流动人口计划生育工作管理办法》
5.《计划生育技术服务管理条例》
6.《社会抚养费征收管理办法》
7.《各地方出台的人口和计划生育条例》
其中，《中华人民共和国人口与计划生育法》、《流动人口计划生育工作管理办法》、《计划生育技术服务管理条例》和《社会抚养费征收管理办法》称为“一法三规”。人口和计划生育委员会和地方有关人口和计划生育法规共同构筑了人口和计划生育法制体系框架，为人口和计生工作全面纳入法制轨道奠定基础。
第三节 中国就业情况
中国劳动年龄人口众多，国民教育水平总体较低，就业矛盾十分突出。主要表现在：劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。
一、中国就业基本状况
2003年，中国总人口达到12.92亿。全国16岁以上人口为99889万人，其中城镇42375万人，农村57514万人；经济活动人口76075万人，劳动力参与率为76.2%。16岁以上人口中，初中以上文化程度占61.7%，大专以上文化程度占6.6%；技术工人中，初级技工占61.5%，中级技工占35%，高级技工占3.5%。
2003年，中国城乡从业人员达到74432万人，其中城镇25639万人，占34.4%，乡村48793万人，占65.6%。从1990—2003年，中国共增加从业人员9683万人，平均每年新增745万人。
总体而言，中国就业人口总量在增长，下岗职工人数持续减少，但是就业比例在下降，就业压力有所增加，1998年城镇登记失业率为3.1%，2001年为3.6%，比1998年增加了0.5%，农村劳动力剩余压力大，就业形势仍较严峻。
二、中国就业结构
我国国民经济保持较快增长在促进就业总量增加的同时，使得就业结构进一步优化，就业人口产业分布日趋合理，就业人员行业和职业构成也发生了相应积极变化，就业人员的素质有所提高。
1.三产就业结构
就业人员产业分布是指就业人员在第一、第二、第三产业中的分布情况，从1952年以来，三大产业就业人员总体上是随着就业人员的增加而增加，不过，三大产业就业人员增加的幅度不一样，而且每个产业就业人数占总就业人数的比例出现明显呈现出不同的变化趋势。第一产业就业人数所占比例呈下降趋势，第二、第三产业就业人数所占比例逐年增加，第三产业所占比例每年增加幅度最大。第一产业就业人数所占比例从1952年的83%，下降到2003年50%左右，而第二、第三产业就业人数所占比例则逐渐上升，1994年之后，第三产业就业人数超过第二产业就业人数。如果从更具体的行业来看，那么我国劳动力的就业状况。1978—2000年间，在农林牧渔领域就业人员最多，其次是制造业，第三是批发零售贸易和餐饮。
2.城乡就业结构
我国城乡就业结构具有以下几个特征：第一，城镇就业人数逐渐增加，从1978年的9514万人增加到2001年的23940万人，城镇就业人数的比重也在上升，从1978年的23%上升到2001年的32%。与此相反，乡村就业人数尽管也在增加，但乡村就业人数的比重却在下降，从1978年的77%下降到2001年的68%。第二，从增长速度和新增就业人数看，城镇就业人数增长速度总体上超过乡村就业人数增长速度，城镇新增就业人员超过全国新增就业人数，表明农村劳动力向城镇转移的步伐进一步加快。
3.就业吸纳的所有制结构
改革开放以来，中国不同经济成分的就业结构比例发生了较大的变化，国有经济不再是劳动力就业的唯一渠道，国有经济吸纳劳动力的比重大大下降。1995年，国有单位吸纳就业人数10995万人，达到历史最高水平，随后国有单位就业人数又出现下降。乡村就业主要集中在乡镇企业，城镇集体单位就业人数变化轨迹与国有单位有一定的相似，都是先增加，然后下降。城镇集体单位吸纳劳动力在1991年达到历史最高，当年城镇集体单位就业人数为3628万，20世纪90年代以来，城镇集体单位的就业人数一直在下降。私营经济就业人数发展趋势与其他两种经济成分不同，私营个体经济就业人数一直保持大量增加态势。2001年私营个体企业就业总人数首次超过国有单位。
三、中国就业政策
中国实行积极的就业政策，确立了“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的就业方针。中国政府坚持通过发展经济、调整经济结构、深化改革、协调发展城乡经济以及完善社会保障体系促进就业，并采取各种有效措施，千方百计增加就业，扩大就业规模，努力把失业率控制在社会可承受的限度内。为此，采取的具体措施有：
1.发展经济，调整结构，积极创造就业岗位
（1）通过发展经济扩大就业。
（2）发展第三产业，扩大就业容量。
（3）鼓励发展多种所有制经济，拓宽就业渠道。
（4）发展灵活多样的就业形式，增加就业途径。
2.完善公共就业服务体系，培育发展劳动力市场
（1）建立市场导向的就业机制。
（2）发展完善公共就业服务体系。
（3）完善失业保险制度。
3.促进下岗失业人员再就业
（1）建立再就业服务中心。
（2）实行税费减免和小额担保贷款扶持政策。对下岗失业人员自谋职业，从事个体经营的，三年内免征有关税费；对下岗失业人员自谋职业和自主创业提供小额担保贷款，由政府建立担保基金，并提供财政贴息。
（3）实行社会保险补贴和减免税收政策。
（4）通过再就业援助帮助有就业困难对象。
（5）鼓励国有大中型企业分流安置富余人员。鼓励国有大中型企业通过主辅分离、辅业改制，分流安置本企业富余人员。对改制企业以及兴办的经济实体安置富余人员达到一定比例的，三年内可免征企业所得税。
（6）加强对下岗失业人员的就业服务。
4.完善社会保障体系，维护劳动关系的和谐稳定
（1）建立“三条保障线”制度。1998年以来，中国政府建立了以国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障为内容的“三条保障线”制度。
（2）加强社会保障服务。中国政府采取各种措施，积极探索建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
（3）建立新型劳动关系调整机制。中国政府积极推动建立“双方自主协商、政府依法调整”的劳动关系协调机制，推动建立通过劳动合同确立劳动关系的制度。
（4）保障劳动者就业权利。中国法律规定，劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。中国法律严禁用人单位招用未满16周岁的未成年人，国家严厉查处非法使用童工和介绍童工就业的行为。
四、21世纪前期中国的就业目标
21世纪前20年，中国进入全面建设小康社会的新时期。中国解决就业问题的总体目标是：按照全面建设小康社会的总体要求，树立和落实科学的发展观，适应经济社会发展对人力资源的开发利用的需求，满足广大劳动者参与劳动和提高收入水平的愿望，努力实现社会就业比较充分，将失业率控制在社会能够承受的范围内。通过发展经济、改善结构带动大量就业岗位的开发，通过加强教育培训带动劳动者就业能力的开发，使中国丰富的劳动力资源得到比较充分的开发和合理利用；创造更加良好的劳动者自主择业、自由流动、自主创业的环境，形成稳定的促进就业政策和制度，健全城乡统一、内外开放、平等竞争、规范有序的劳动力市场，保持就业渠道通畅；将社会失业率和平均失业周期控制在社会可承受的范围内，使有劳动能力和就业愿望的劳动者都能够得到平等就业机会或处于积极准备就业的状态。到2020年，就业总量达到8.4亿，失业率控制在社会可承受的水平；大部分人有机会就业，少量失业者基本生活有保障并为就业做准备，社会总体上处于比较充分的就业状态。
第四节 中国就业的几个问题
一、中国农村剩余劳动力问题
中国13亿人口，8亿多在农村，其中4.98亿构成了农村劳动力，农村劳动力基数巨大。另外，中国目前耕地面积只有19亿亩，人多地少的矛盾比较突出。同时，伴随着改革的逐步深化，技术水平的不断进步，农业生产力的不断提高，农业对劳动力的需求将会减少，农村剩余劳动力的数量越积越多，农村剩余劳动力的出路问题也越来越严峻。下面从农村剩余劳动力的现状、成因、转移和相关政策等四个方面对该问题作一介绍。
1.农村剩余劳动力的现状——农村剩余劳动力绝对数大，每年呈较快速度递增
所谓农村剩余劳动力，是指超过农村产业需求的那部分劳动力。其实质是许多农民正处于失业和半失业的状态。从结构上看，农村剩余劳动力由两部分构成：农业剩余劳动力和农村非农产业的剩余劳动力。这是因为中国农村人口基数大，就业空间有限，兼业现象普遍存在，还有一大批农民“过度拥挤”在农村并不发达的有限的非农产业中，而且中国农村又是一个较为独立的与城市明显不同的地域和产业系统，因此，中国农村不仅存在农业转化过程的剩余劳动力，而且还存在大量非农产业剩余劳动力。农村剩余劳动力的存在是世界各国工业化过程中的普遍现象。
与其他国家不同的是，中国农村剩余劳动力不仅存在，而且是超量存在，已经成为制约农民收入增长、影响农业劳动生产率提高以及农村社会稳定的重大问题。
据1998年农业部课题组相关研究表明，中国现阶段农业部门需要的合理劳动力数量为1.96亿人，按1998年中国农业劳动力3.48亿人计算，剩余劳动力高达1.52亿人。到“十五”期末，考虑到农业生产投入的增加和生产技术进步引起的劳动生产率的提高，据估计农业生产率每提高1%就将有近300万劳动力将涌入失业大军了，在现有耕地不变的情况下，种植业对劳动力的需求会进一步降低到1.68亿人左右、农业剩余劳动力将增加到1.8亿人。这仅仅是农业剩余劳动力，若加上农村新增劳动力和农村第二和第三产业的富余劳动力，那么农村的剩余劳动力可能在今后的几年内达到2亿。
另据专家2002年测算，在农村现有的生产力水平和生产规模条件下，只需1.5亿劳动力就足够了。在4.98亿农村劳动力中，有近3.5亿属于农业剩余劳动力。其中已有2.3亿分别进入了乡镇企业、非农产业。还有2.2亿劳动力则属于农村剩余劳动力，目前仍滞留在农村。同时，每年农村还将新增2300万适龄劳动力。按目前约2亿农村剩余劳动力测算，将占总人口16%，占农村人口25%，农村剩余劳动力规模庞大。
2.中国农村剩余劳动力产生的原因——供给和需求分析
农村剩余劳动力的产生有供给和需求两方面的原因。从需求方面来看，第一是农业生产本身有很强的季节性特点，这一特点决定了农业的劳动转化过程在时间上呈现出高度的密集性和分散格局，导致了农业劳动力的季节性相对过剩，农忙时对劳动力需求量骤增，而农闲时排挤出众多的过剩劳动力。第二是实行家庭联产承包责任制后，农民生产积极性得到很大提高，同时，在以家庭为主体的土地经营方式，在提高农业劳动生产率的同时，也使过去的以隐形方式存在的农业过剩劳动力显形化。第三是农业上的技术进步和农业机械化程度的提高，也把大量的劳动力从传统种植业中驱逐出来。据有关资料显示，改革开放以来，中国农业劳动力的就业份额一直在下降。从1978年的70.5%，到1997年降至49.9%，而且从90年代开始，农业就业的绝对值也同时下降。第四是乡镇企业吸纳就业的能力明显下降。乡镇企业一直是中国农村剩余劳动力就业的主渠道，自80年代以来，乡镇企业累计吸纳了1亿左右的农村劳动力就业，年均吸纳近600万人。但是，90年代以来，乡镇企业吸纳就业的能力明显下降，1990—1998年年平均吸纳就业409万人，仅相当于1980—1989年每年新就业707万人的57.9%，尤其近两年甚至出现就业负增长。第五是第二产业结构调整缓慢、第三产业发育滞后制约了对农村剩余劳动力的吸纳。
从农村劳动力供给方面看，人多地少的国情、城乡分割的二元经济结构、中国特有的户籍管理制度和农村相对宽松的计划生育政策决定了中国将出现大量的农村剩余劳动力。首先中国是一个人多地少的农业国家，2002年人均耕地面积只有0.098公顷，而且耕地面积每年还在减少；2003年全国净减少耕地253.74万公顷，人均耕地下降为0.095公顷。中国人均耕地面积仅占世界平均水平的1/3。人多地少的国情决定农业吸纳劳动力能力有限。其次，中国城乡分割的二元经济结构和户籍管理制度将绝大多数人界定为农业户口，并限制人口流动，农业人口无法转变为城市户口，农民在城市就业面临很多困难，导致出现大量农村剩余劳动力。第三，农村计划生育政策较为宽松，使农村劳动力自身增长速度超过农业需求能力。
3.实现中国农村剩余劳动力转移
农村剩余劳动力的转移，实际上指的是农业剩余劳动力从乡村向城镇的转移，从第一产业向二、三产业的转移。目前中国农村剩余劳动力的转移主要是以一种“民工潮”的形式存在的、转移途径主要有农业内部吸纳、乡镇企业就业、跨区域流动就业，也即中国农民所谓的“三元就业模式”。“民工潮”形式的转移具有自发、盲目流动特点，政府缺乏必要的引导和服务。为实现农村剩余劳动力有效转移，政府采取主要措施有：
第一，实行户籍管理制度改革，加快小城镇建设。打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革户籍制度，形成城乡人口的有序流动，通过加速小城镇建设来拉动和吸引剩余劳动力转移。
第二，加强对农民工的培训，加强农村教育制度改革，通过基础教育与职业教育相结合，提高农村人口素质，为农民就业创造条件。
第三，加快发展农村第三产业，健全农业社会化服务体系，积极支持乡镇企业实现二次创业。
第四，真正给予农民工在城市就业的国民待遇，取消对农民的所有歧视。
第五，建立健全农村失业保险和医疗保险等制度，为农民在失去其赖以生存的土地之后解除后顾之忧。
二、农民工问题
“农民工”是个新概念，是在中国特殊的历史时期出现的一种特殊社会现象。所谓农民工是指一方面是农业户口，户籍身份是农民，在家承包有集体的耕地；另一方面他们在工厂里上班，主要从事二、三产业劳动，拿工厂工资，就职业说，他们已经是工人。
在中国经济发展过程中，出现了两种类型的农民工：第一种类型是“离土不离乡，进厂不进城”的农民工。他们主要在当地办起来的乡镇企业上班，同时还料理自己承包的土地，具有“工作三班倒，种田早中晚”特点。第二类农民工是“离土又离乡，进厂又进城”的农民工。20世纪80年代中期，中国经济体制改革扩展到城市，城里的二、三产业大步发展。二、三产业需要劳动力，于是大量农村劳动力纷纷弃田不种，进城做纯粹的工人。当前对农民工问题的研究主要集中在对第二类农民工的研究上。
1.农民工的作用
据国家统计部门统计，1988年前大约有农民工3000万人。1988到1991年，因国家经济调整，约有1000多万农民工被压缩回农村。1992年邓小平视察南方后，经济进入了高速增长期，大量的农民工进城了，那时每年猛增1000多万人，到1995年，有关方面统计农民工已超过5000万人。1997年以后，农村经济状况欠佳，又有大量农村劳动力涌入城市。据农业部、劳动和社会保障部等有关部门估计，2002年离土离乡的农民工约为9460万。
农民工已经成为中国工人阶级的主体，是主要的组成部分。目前在工人里面，在第二产业的劳动力里，农业户口的劳动力占57.6%，而非农业户口，就是城市户口的劳动力只有42.4%了，成了少数派。在第三产业的劳动力，包括饭馆，各种商业和服务业，农业户口的劳动力占37%，非农业户口的劳动力占63%。第三产业还是以城市里面的人员为主。但是从工人阶级总数量上来说，由于从事二、三产业都叫工人，那么农业户口的人已经占了多数，所以说现在农民工已经是工人阶级的主力军。另外还有一些数字，例如在现在的建筑工人里面，造大楼、修路的建筑工人中，农民工占整个建筑工人的79.8%。在电子元器件的设备制造领域，电子装配工中，农民工占68.2%，矿业占52.5%，社会服务与居民服务占55.9%，餐饮旅游业占58.4%，经销人员占58.3%。这些比例都超过50%。
农民工为中国的现代化建设作出了巨大的贡献。农民工从进城的第一天起，就是在极其困难的条件下开始打工。农民工能吃苦、肯出力、勤奋进取、任劳任怨且又廉价。现在全国各地各个城市，各个行业，各条战线，都有农民工在劳动。现在的矿山、建筑工地，真正在第一线工作的80%～90%是农民工。举凡城市里最累、最苦、最脏、最险的工作大多是农民工在默默地干。每到年关，农民工多数要返乡过年，一些重要工地和要完成订单的工厂就想方设法挽留农民工，不少餐饮、服务行业不得不歇业，许多城市出现无人送煤、送奶，老年人无人照料，早点铺无人服务的窘境。城市已经离不开农民工了。
农民工进城打工，有利于沟通城乡关系，调整城乡社会结构，缓解农村劳动力过剩的矛盾，增加农民收入。中国人多地少，实行家庭承包责任制后，劳动生产率大幅提高，农业劳动力大量过剩。农民工进城打工，使他们就业有了出路，也得到了一定的收入。出外打工一人，脱贫一户。据四川、安徽、河南、江西、湖南等省的统计，每年农民工从打工地汇回家乡的钱，都在一百亿到二百亿元以上，相当于甚至超过了全省的财政收入。1997年以后，农村经济进入新的发展阶段，粮食和其他农产品由卖方市场转为买方市场，市场疲软，销售困难，价格下降，农民的农业生产收入连年下降，这几年农民收入仍能维持低速增长，靠的是非农收入的增加，其中农民进城打工收入是主要的。许多农户靠农民工的收入来贴补家用，支付农村的三提五统和各种税费，从而缓解了城乡矛盾，保持了农村社会的稳定，这对大局是有利的。
2.农民工权益保障问题
农民工权益保障问题涉及面较广，从目前的情况分析，民工权益遭受侵害，主要有十大类型：用人单位用工不签劳动合同；不为民工参保缴费；克扣或者无故拖欠工资；低于当地最低工资标准支付民工工资；拒不支付延长时间的工作报酬；解除合同后，不按规定给予民工经济补偿；违反规定向民工收取或者变相收取保证金、抵押金及其他不合理费用；扣押民工个人证件；随意延长民工工作时间；违反有关规定，侵害民工中女职工和未成年工的合法权益。具体体现在：
（1）劳动权益屡遭侵害
——就业受限制。尽管《劳动法》明确规定“劳动者有平等就业和选择职业的权利”，但由于各种制度和现实原因，很多单位在招聘员工时“限本地城镇户口”。
——用人单位侵害农民工的合理报酬权利，经常拖欠和克扣农民工工资。各地及各行业拖欠农民工工资问题相当普遍，拖欠数额大，时间长。据全国总工会2003年资料显示，全国进城务工的农民工被拖欠的工资估计在1000亿元左右。拖欠工资的现象主要发生在建筑施工企业和餐饮服务等企业，其中建筑施工企业占拖欠农民工工资案件的70%。
——社会保险和社会福利的缺失。用人单位不为农民工参保缴费，工伤事故得不到合理补偿。违反有关规定，侵犯农民工中女职工和未成年工的合法权益。解除劳动合同后，不按规定给予其经济补偿。
——不法机构以职业介绍为名，骗取农民工的血汗钱。
（2）社会权益得不到保障
——身份遭歧视。农民工外出就业除了身份证以外，还需具备《外出人员务工登记证》、《外出人员计划生育证》、《暂住证》、《外来人员婚育证》、《就业证》等。这无形增加农民工务工成本。不少企业对农民工进行不合理收费、扣押农民工个人证件。
——休息、休假权利得不到保障。用人单位用工不签订劳动合同、随意延长农民工工作时间、延长时间拒绝支付延长时间的工作报酬。据相关调查资料，很多农民工的每天劳动时间一般为10个小时以上。
——得不到平等受教育机会。农民工自身不能得到有效的职业技能培训，子女也得不到平等受教育权利。城市里学校普遍存在着对农民工子女的歧视，不愿意接收，经常以各种理由对农民工子女收取借读费、择校费、捐资助学和摊派其他费用等，增加农民工子女上学负担。
——工作环境恶劣，工资待遇低，劳动得不到保护。农民工相当一部分是从事脏、累、苦、险、有毒、有害的职业，工资待遇很低，又没有相应的劳动安全保护和卫生设施，农民工的健康受到严重危险。
（3）政治权益难以实现
——人格受到侵害。每当遇到劳务纠纷、民事纠纷或者整顿秩序时，农民工总是被侮辱的对象，辱骂、搜身、挨打等现象时有发生。
——人身自由受到限制。有的用人单位为了防止农民工中途辞职、偷拿东西，无故扣押身份证、限制离开厂房等。
农民工权益受到侵害的原因是多方面的。首先，二元经济结构导致“身份”不同的观念依然存在，传统的户籍制度使流动就业的农民工得不到“市民待遇”。其次，农民工没有特殊技能，只能从事无差别的简单体力劳动，劳动力市场供大于求。第三，农民工的“无组织”状态，使其权益缺乏组织的保护，在与用人单位的抗争中处于绝对的劣势地位。第四，国家法制不健全、执法不严格是导致民工权益受到侵害的重要原因。第五，用人单位劳动法律意识淡漠、行业经济秩序混乱使农民工权益受到侵害。不规范的房地产开发运作制度和非法人承包工程使得建筑行业秩序混乱，农民工处在社会底层自然就成了受害者。第六，民工文化素质和法律意识较差，在其合法权益受到侵害时，往往不知道如何去维护或者大胆去维护。
国家为保障农民工权益采取了一系列措施，其中包括：
（1）解决不合理收费问题。中国国家发展和改革委员会等9部委联合下发了《关于进一步清理和取消针对农民跨地区就业和进城务工歧视性规定和不合理收费的通知》，要求除法律、行政法规规定外，各地设立的针对农民跨地区就业和进城务工的各种行政许可和非行政许可审批事项，一律取消。按法律、行政法规规定保留的涉及农民跨地区就业和进城务工的手续，要按照“规范程序、公开透明、方便办理”的原则进行简化。各级财政部门要清理和取消针对农民工进城就业的不合理收费。
（2）解决农民工子女上学问题。《通知》要求今后在城市中小学就读的农民工子女负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学和摊派其他费用。各级政府要把进城务工就业农民子女义务教育纳入城市社会事业发展计划，将较多承担进城务工就业农民子女就学学校的建设列入城市基础设施建设规划；各地财政部门要安排必要经费，对接收进城务工就业农民子女就学较多的学校给予补助；城市教育附加费中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作；通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的进城务工就业农民子女就学。通过建立完善的保障进城务工就业农民子女接受义务教育的制度和机制，促进进城务工就业农民子女受教育的环境明显改善。
（3）中央和地方出台政策要求为农民工投工伤保险，扩大社会保险范围，将农民工纳入社会保险范围体系。
（4）改善农民工工作环境。国家通过出台《2003—2010年全国农民工培训规划》，强化农民工培训工作，针对就业需求实行多类型的培训工作。
（5）国家正在推动各地取消对用工单位招用农村劳动力的行政审批和对农民进城务工的职业工种限制，取消相关行政事业性收费项目。
（6）政府将继续为农民工追讨拖欠工资，加大解决拖欠农民工工资的力度，要求三年内基本解决拖欠农民工工资问题，各有关部门和地方政府要提出本部门、本地区三年清欠工作计划和措施。国务院有关部门组成联合督查组，每半年对地方清欠工作情况进行一次检查验收。据劳动和社会保障部公布，2004年上半年我国劳动保障部门帮助建设领域农民工追回2003年和历年被拖欠的工资271.02亿元，占拖欠工资总额的83.92%。其中清欠2003年当年发生拖欠的工资就达157.04亿元，占当年拖欠工资总额的97.06%。
（7）加强劳动力市场清理整顿和对用工企业、中介机构的监督检查力度。国家要求落实，2005年底我国所有正规用人部门都要与使用的农民工签订劳动合同。
（8）改善农民工工资待遇问题，制定新的《最低工资规定》，要求农民工所获工资待遇不得低于当地最低工资标准，并缩短最低工资标准调整期限。
第五节 中国户籍管理制度
户籍管理就是通过对公民身份情况的登记，为政府实施行政管理提供人口数据及相关基础性资料；确认公民的身份，便利公民参加各类社会活动。中国目前的户籍制度主要由三部分组成：户口登记制度、居民身份证制度和户口迁移制度。
一、户籍管理制度变迁
自新中国成立以来，中国户籍管理制度变化大致可划分为三个阶段：
第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期。1954年中国第一部《宪法》第90条明文规定，公民有居住和迁徙的权利。
第二阶段，1958—1978年，为严格控制期。1958年1月9日，全国人大常委会通过并公布了《户口管理登记条例》，规定公民从农村迁往城市，须持有城市劳动机关的录用证明、学校录取证明、城市户口登记机关准予迁入证明中的一种，由此正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度。1963年公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”。1975年修正的《宪法》颁布，取消了关于公民迁移自由的条文。1977年11月确立从农村迁往城市、从小市迁往大市的控制原则。
第三阶段，1978年以后，半开放期。1980年10月确定对于迁移进行指标与政策的双重控制。1984年国务院发文允许农民自理口粮进城镇落户。1992年底国务院户籍制度改革文件起草小组成立。1993年9月30日国务院召开会议研究户籍制度改革问题，小城镇户籍制度改革由此起步。1997年开始小城镇户籍制度改革试点。1998年7月22日国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，旨在解决夫妻投靠等部分城市户口迁移当中的突出问题。2001年3月30日国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。
二、现行户籍制度弊端
中国现行户籍管理制度的弊端主要体现在：第一，不利于农村剩余劳动力的转移。现行户籍制度作为计划经济时代的产物，阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于中国农业人口城市化顺利进行，城市自我调节控制的功能弱化，阻碍农村剩余劳动力转移。第二，不利于形成全国统一的劳动力市场。为保障城市常住人口就业，许多城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，抑制了劳动力、人才的自由流动。第三，户口管理使中国公民具有不同的身份。户口划分为农业户口与非农业户口、常住户口与暂住户口，不同的户口有不同的待遇。体现最为明显的是流动人口，他们外出谋生求发展，不仅需要勇气和技能，而且必须带齐或办理名目繁多的证件，如办理暂住证，交纳外来人口管理费。即使如此，在诸多方面仍有别于常住人口。第四，遏制了消费市场进一步启动。大量涌入城市务工经商的农民，几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有，这在相当程度上遏制了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。目前，有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。第五，现行户籍制度已不能对中国的人口流动进行有效的管理。在2000年进行的第五次人口普查中，瞒报、拒报、漏报现象比较严重。中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出。流动人口在极大程度上影响了普查工作的质量、速度和准确性。这主要是因为户籍管理制度与实际的需求相差太远，中国的流动人口正在高速增长，而管得太死的户籍制度是以不变应万变，这自然会引起管理与普查工作的混乱。
三、中国户籍制度改革的整体思路
户籍管理制度改革的总体要求：国家将立足于提高劳动力资源的配置效率，统筹规划和调控全国城乡劳动力就业，取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，促进劳动力在城乡之间、地区之间有序流动。建立基本统一、规范的劳动力市场体系，完善政府对劳动就业的管理手段和相应的法律规章。进一步深化改革劳动人事制度改革，调整和协调有关就业的政策措施，充分发挥市场对劳动力资源配置的导向作用。逐步建立劳动就业登记制度，进一步改革劳动工资制度。社会成员就业必须登记，确定唯一社会保障号码，建立个人工资账户和社会保障账户。逐步建立和完善劳动力市场工资指导价位制度。实现职工劳动报酬和福利工资化、货币化，改进政府对企业工资管理的调控手段，促进劳动力市场价格机制形成。
户籍管理制度改革具体目标：中国户籍制度不会被取消，改革户籍制度只是为了完善和改进户籍制度。当前中国正在进行的户籍制度改革目标是根据市场经济发展的需要进行必要的完善和改进，使户籍制度与时俱进促进国民经济以及个人在市场经济条件下的健康、有序发展。户籍管理制度作为中国行政管理的一个重要组成部分，将长期存在，“户口”现在、将来都不会取消，身份证不可能完全替代户口簿，虽然身份证和户口簿都是证明公民身份的合法证件，但户口簿除了身份证具有的证明个人身份的功能外，还具有证明家庭关系甚至血缘关系的特殊作用，其作用目前是无法替代的。
户籍管理制度改革规划：中国户籍制度改革大致分三步走：首先，争取尽快打破农业、非农业户口管理二元结构，废除由此衍生的“农转非”计划指标管理政策以及蓝印户口等户口形式，建立全国城乡统一的户口登记管理制度。第二，逐步放宽户口迁移的限制，已具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。第三，逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，还户口管理的本来面目。争取有关部门的支持，尽快出台《户籍法》。
思考题
对中国的计划生育政策有何看法？
中国应该如何改革户籍管理制度？
主要参考文献
路遇.新中国人口五十年.北京：中国人口出版社，2004
国家统计局网站，www.stats.gov.cn
中国人口与计划生育网站，www.sfpc.gov.cn
中国人口网站，www.chinapop.gov.cn
中国农村研究网站，www.ccrs.org.cn
国家公安部网站，www.mps.gov.cn
中国网网站，www.china.com.cn
