3.社会福利
中国社会福利制度建立于20世纪50年代，是在接收并彻底改造旧中国的一些宗教慈善团体和救济机构基础上成立的。新中国成立初期，主要通过成立社会福利院。敬老院和儿童教养院等，收养当时无依无靠无生活来源的“三无”鳏寡老人和孤残儿童。
进入20世纪90年代，社会福利在立法保障、社会福利社会办、城镇职工住房制度改革和社区服务等方面取得了很大进展。国家先后颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》（1991年）、《中华人民共和国妇女保障法》（1992年）、《中华人民共和国母婴保健法》（1994年）和《中华人民共和国老年人权益保障法》（1996年）。劳动部也出台了关于女职工劳动保护等行政法规。总之，社会福利事业在20世纪90年代的改革和发展中取得了很大的进展。
4.优抚安置
中国的社会优抚和安置制度，已经有近70年的发展历程。早在第二次国内革命战争时期，中央苏区就颁布了《红军优抚条例》和《红军优待条例》，它标志着中国最早的优抚制度的建立。1950年11月经内务部公布的《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤条例》和《民兵、民工伤亡抚恤暂行条例》等，以法规形式对社会优抚的对象、方式、标准作了全面而明确的规定，为社会优抚工作提供了可循的法律依据。
进入20世纪80年代后，国务院和中央军委又相继颁布了一系列优抚安置保障的法律法规。1987年12月国务院颁布了《退伍军人安置条例》（1987），1988年8月1日颁布了《军人抚恤优待条例》，提出建立国家、社会、群众相结合的抚恤优待制度，健全了优抚安置的法规体系，优抚安置保障制度的法制建设成为中国整个社会保障体系中最好的和最为完备的一项制度。
二、中国城镇社会保障的现状
20世纪90年代中期以来，为加强各项社会保障制度的统一规划和社会保障基金的管理、监督，中国政府对社会保障管理体制进行了一系列改革。把过去由多个行政部门分别管理的社会保险转为由劳动和社会保障行政部门统一管理，各级劳动和社会保障行政部门也建立了相应的社会保险经办机构，承担社会保险具体事务的管理工作。过去由企业承担的社会保险事务逐步转变为由社会机构管理，即社会保险待遇实行社会化发放，社会保险对象实行社区管理。中国政府加强了对社会保险基金的行政管理和社会监督工作。社会保险基金被纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。各级劳动和社会保障行政部门专门设立了社会保险基金监督机构，负责对社会保险基金的征缴、管理和支付进行检查、监督，对违法违规问题进行查处。此外，中国政府还通过强化基金征缴和提高社会保障支出占财政支出的比重等一系列措施，努力拓宽社会保障资金的来源。
1998年以来，中国政府采取了“两个确保”措施。一是确保国有企业下岗职工的基本生活，在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心，由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费，并为他们缴纳社会保险费，所需资金由政府财政、企业和社会（主要是失业保险基金）三方面共同筹集。同时，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。二是确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。为保证“两个确保”的实施，中国政府还提出与“两个确保”相衔接的“三条保障线”政策：国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可领取三年的基本生活费；三年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。到2001年，绝大多数国有企业下岗职工领到基本生活费，离退休人员养老金基本实现按时足额发放。“两个确保”的实施，为维护下岗职工、离退休人员的合法权益和保持社会稳定发挥了重大作用。
1.社会保险
（1）养老保险制度
中国养老保险体系有三个层次构成：基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险。
基本养老保险是在国家法律规范下强制实行的对退休职工实行基本生活保障的一项措施。这是中国养老保险最基本和最重要的一个层次。中国的基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金由社会统筹基金支付，月基础养老金为职工社会平均工资的20%，月个人账户养老金为个人账户基金积累额的1/120。个人账户养老金可以继承。对于新制度实施前参加工作、实施后退休的职工，还要加发过渡性养老金。近年来，中国政府努力提高基本养老保险基金的统筹层次，逐步实行省级统筹，不断加大对基本养老保险基金的财政投入。1998—2001年，仅中央财政对基本养老保险补贴支出就达861亿元。目前，基本实现了基本养老金由社会服务机构（如银行、邮局）发放。
企业年金也称企业补充养老保险，尽管它只是辅助性，但却是中国多层次养老保险中的第二个层次。2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中将企业补充养老保险正式更名为“企业年金”。企业年金和基本养老金不同，它并非是由国家通过法律形式强制性执行的；其次，建立企业年金的前提条件是“有条件的企业”。企业年金筹集方式有现收现付制、部分积累制和完全积累制三种。企业年金的缴费可由企业完全承担，也可由企业和员工双方共同承担，承担比例由劳资双方谈判决定。
个人储蓄型养老保险是有职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。实行职工个人储蓄型养老保险的目的，在于扩大养老保险经费来源，多渠道筹集养老保险基金，减轻国家和企业的负担。1998—2003年全国城镇就业与基本养老社会保险制度覆盖情况。
（2）医疗保险
1988年，中国政府开始对机关事业单位的公费医疗制度和国有企业的劳保医疗制度进行改革。1998年，中国政府颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度。
中国的基本医疗保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本医疗保险基金原则上实行地市级统筹。基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位及其职工；所有企业、国家行政机关、事业单位和其他单位及其职工必须履行缴纳基本医疗保险费的义务。目前，用人单位的缴费比例为工资总额的6%左右，个人缴费比例为本人工资的2%。单位缴纳的基本医疗保险费一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户；个人缴纳的基本医疗保险费计入个人账户。统筹基金和个人账户分别承担不同的医疗费用支付责任。统筹基金主要用于支付住院和部分慢性病门诊治疗的费用，统筹基金设有起付标准、最高支付限额；个人账户主要用于支付一般门诊费用。
在基本医疗保险之外，各地还普遍建立了大额医疗费用互助制度，以解决社会统筹基金最高支付限额之上的医疗费用。国家为公务员建立了医疗补助制度。有条件的企业可以为职工建立企业补充医疗保险。国家还将逐步建立社会医疗救助制度，为贫困人口提供基本医疗保障。
中国的基本医疗保险制度改革正稳步推进，基本医疗保险的覆盖范围不断扩大。到2003年年底，全国绝大部分地级以上统筹地区组织实施了基本医疗保险，参保人数10902万人，比上年末增加1501万人。其中参保职工7975万人，参保退休人员2927万人，分别比上年末增加1049万人和452万人。全年基本医疗保险基金收入890亿元，支出654亿元，年末个人账户基金滚存结余积累291亿元，统筹基金滚存结余379亿元。
（3）失业保险
1999年，中国政府颁布《失业保险条例》，把失业保险制度建设推进到一个新的发展阶段。失业保险覆盖城镇所有企业、事业单位及其职工；所有企业、事业单位及其职工必须缴纳失业保险费。单位的缴费比例为工资总额的2%，个人缴费比例为本人工资的1%。享受失业保险待遇需要满足三方面的条件：缴纳失业保险费满一年；非因本人意愿中断就业；已经办理失业登记并有求职要求。失业保险待遇主要是失业保险金。失业保险金按月发放，标准低于最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准。领取失业保险金的期限根据缴费年限确定，最长为24个月。失业者在领取失业保险金期间患病，还可领取医疗补助金；失业者在领取失业保险金期间死亡，其遗属可领取丧葬补助金和遗属抚恤金。此外，失业者在领取失业保险金期间还可接受职业培训和享受职业介绍补贴。
近年来，失业保险的覆盖面不断扩大，保障对象不断增加。失业保险参保人数从1997年的7961万人扩大到2003年底的10373万人。2003年末全国领取失业保险金人数415万人，比上年末减少25万人。全年失业保险基金收入249亿元，支出200亿元，分别比上年增长15.5%和7.2%。年末基金滚存结余304亿元。
（4）工伤保险
20世纪80年代末，中国政府开始对工伤保险进行改革。1996年，中国政府有关部门出台了《企业职工工伤保险试行办法》，开始在部分地区建立工伤保险制度。同年，中国政府有关部门还制定了《职工工伤和职业病致残程度鉴定标准》（1996），为鉴定工伤和职业病致残程度提供了依据。
《企业职工工伤保险试行办法》规定：工伤保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。工伤保险缴费实行行业差别费率和企业浮动费率。根据不同行业的工伤事故风险和职业危害程度确定不同的行业费率；在行业费率的基础上，根据企业上一年实际的工伤事故风险和工伤保险基金支出情况确定每个企业当年的具体费率。
工伤保险基金支付的待遇主要包括：工伤医疗期发生的医疗费用；工伤医疗期结束后根据劳动能力丧失程度确定的伤残补助金、抚恤金、伤残护理费等。2003年的数据显示工伤保险制度改革继续深化，当年末全国参加工伤保险的职工有4575万人，比上年末增加169万人。全年工伤保险基金收入38亿元，支出27亿元，年末基金滚存结余91亿元。全年共有33万人享受了工伤保险待遇。
（5）生育保险
1988年以来，中国的一些地区开始进行企业生育保险制度的改革。1994年，在总结各地经验的基础上，中国政府有关部门制定了《企业职工生育保险试行办法》，其中规定，生育保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。生育保险支付待遇主要包括：因生育发生的医疗费用和产假期间按月发放的生育津贴等。2001年底，全国平均生育保险费率为0.7%，参加生育保险的职工达3455万人。没有参加生育保险的单位，仍由该单位承担支付生育待遇的责任。
2003年生育保险进一步发展。年末全国参加生育保险的职工有3655万人，比上年末增加167万人。全年生育保险基金收入25亿元，支出13亿元，年末基金滚存结余42亿元。全年共有36万名职工享受了生育保险待遇。
（6）城市生活最低保障制度
1993年，中国政府开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。到1999年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度。同年，中国政府正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为城市所有居民提供最基本的生活保障。
城市居民最低生活保障资金由地方人民政府列入财政预算。地方政府根据当地维持城市居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。城市居民领取最低生活保障待遇需要经过家庭收入调查，领取的待遇水平为家庭人均收入与最低生活保障标准的差额部分。
2001年，全国共有1171万城镇居民得到了最低生活保障，比2000年增长了近200%；2003年，全国共有2235万城市居民得到政府最低生活保障，比上年增加170万人。
二、社会福利制度
为保障特殊困难群体的生活权益，国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》等法律法规。有关法律法规规定：对城市孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养，对农村孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养与分散供养相结合；集中供养一般通过举办社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构进行；对于残疾人，通过政府的优惠政策来兴办多种形式的社会福利企业，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。
中国的社会福利事业取得了很大的成就。截至2001年底，全国有政府举办的社会福利机构3327个，收养了19.1万人；集体举办的社会福利机构3.5万个，收养66.8万人；民办社会福利机构934家，收养3.4万人；社会福利企业3.8万家，安置残疾职工69.9万人。此外，中国还通过发行社会福利彩票募集资金支持社会福利事业。2001年，福利事业共募集资金42亿元。
三、优抚安置制度
优抚安置制度是指对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种制度。目前，中国有3800多万优抚安置对象。为保障优抚安置对象的权益，国家陆续颁布了《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》和《城镇退役士兵安置条例》等法规。这些法规规定：对于牺牲军人家属、革命伤残军人、老复员军人等重点优抚对象实行定期定量补助；对义务兵家属普遍发放优待金；对革命伤残军人等重点优抚对象实行医疗费用减免；城镇退役士兵可享受政府一次性就业安置，对自谋职业的安置对象发给一次性经济补助。1996—2001年，国家各级财政累计投入抚恤资金为292亿元。
四、社会救济
1.灾害救助制度
中国是一个自然灾害频繁的国家，大的水灾、旱灾、风灾、冰雹灾等自然灾害不断，严重影响了人民生活。为做好灾民的救助工作，中国建立了针对突发性自然灾害的社会救助制度。在中国，各级政府每年都在财政预算中安排救灾支出，用于安置和救济灾民。1996—2001年，全国各级财政救灾支出达到212.6亿元，向3.9亿人次的灾民提供粮食、衣被等救助。灾害救助制度有力地保障了灾区人民的基本生活。
2.社会互助制度
邻里互助是中华民族的优良传统。1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，对社会捐赠活动的经常化、制度化进行了立法规范和鼓励。2001年民政部门接收的社会捐赠（含捐赠物资折款）金额为15.9亿元。中国政府还积极倡导机关、企事业单位、社会团体有组织地帮助和扶持贫困户脱贫致富。基层政府通过兴办社区服务业，为贫困对象提供照顾和服务。自1994年起，全国各级工会组织每年开展对困难职工家庭的“送温暖”活动。几年来，共筹集慰问款104.4亿元，走访慰问了3975万户困难职工、劳动模范、离退休职工和伤病残职工家庭。
第三节 中国农村社会保障的历史沿革与现状
一、历史沿革
中国农村社会保障制度的历史沿革要分为两个时期来考虑，一个时期是改革开放以前，第二个时期是改革开放以后。
1.改革开放以前
改革开放以前，中国农村的社会保障制度主要由老年保障、医疗保障、针对特殊对象（如孤儿、残疾人等）的福利制度、优抚安置等组成。具体包括“五保户”制度，“合作医疗制度”、扶贫救济以及社会优抚安置等。
（1）“五保户”制度。这项由国家和集体对无人扶养、无生活来源和无劳动能力者提供保吃、保住、保穿、保医、保葬（对孤儿保义务教育）的制度是农村社会保障制度中历时最久，但保障人数最少的一种社会救济或福利制度。
（2）农村合作医疗制度。所谓农村合作医疗，是指在人民公社制度下，按照参加者互助共济的原则为农村人口提供基本医疗服务的医疗保障制度。“合作医疗”、“保健站”、“赤脚医生”被誉为这项制度的三大法宝。农村合作医疗的基本特点是农民个人和农村集体经济在一定范围内共同筹集合作医疗基金，参加合作医疗的农民，患病时所需要的医疗费用，由合作医疗基金组织和个人按一定比例共同负担。这种制度以政府组织、集体经济扶持和农民互助合作为基础，基本采取自愿、受益和适度的原则，20世纪60—70年代在中国大地上蓬勃发展，到20世纪70年代末，全国90%以上的生产大队（村）举办了合作医疗，成为中国农村主要的医疗保健制度。但农村经济体制变化以后，全国多数地区的合作医疗制度趋向瓦解。
（3）扶贫救济及优抚安置。除“五保”制度外，中国的扶贫救济还包括自然灾害救济。对于中国这样一个多灾的发展中国家，据统计，每年因灾造成无家可归的人口约300万人，造成基本生活发生困难的约有1亿人，主要靠国家财政拨款实施保障。同时，中国宪法中规定国家和社会有保障残废军人生活，抚恤烈士家属和优待军人家属的责任。长期以来，中国的优抚采取的是社会救助和社会福利方式而非社会保险方式，因此，资金来源主要靠国家财政拨款。
2.改革开放以来的改革历程
改革开放以前中国农村社会保障制度采取的是一种现收现付模式，缺乏社会保障基金的积累，因此，在改革开放以后，随着农村联产承包责任制的推广和人民公社组织体制的解体，它便趋于瓦解，造成农村社会保障制度的缺失和不到位。中国政府于20世纪80年代中期前后启动了变革传统的农村社会保障体系的历史进程。
（1）养老保险
中国农村社会养老保险工作的基本历程是：（1）探索阶段（1986—1990年）。国家民政部于1986年着手改革试验。1987年，民政部发布《关于探索建立农村社会保障制度的报告》，上海、大连等城市所辖的一些农村自发地进行养老保险制度的试点。（2）试点阶段（1991—1992年）。1991年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（草案），确定以县级为单位开展社会养老保险的原则。1991年10月民政部选定山东牟平、龙口等5个县、市为首批农村养老保险试点单位。1992年1月，民政部公布实行了《县级农村社会养老保险基本方案试行》，该方案对农村社会养老保险的对象、保险资金筹集、发放、管理等问题均作了原则上的规定，它标志着中国农村社会化养老保险事业的开始。（3）制度化阶段（1993—1995年）。1993年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作方案陆续出台，农村社会养老工作在全国推广。（4）分类推进阶段（1995年至今）。1995年10月召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险，并分类指导、规范管理。1995年10月，国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》。
1992—1998年是农村社会养老保险发展较快时期，至1998年底，全国已有2123个县市和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口达8025万人。此后发展速度放慢、部分地区甚至逐渐萎缩，2000年全国参保人数降为6172万人，2002年又进一步降为5462万人，尽管中央仍在继续对农村社会养老保险制度进行改革和整顿，但实际上已基本停滞。
（2）合作医疗
在20世纪80年代初农村人民公社制度解体以后，原有的农村合作医疗制度基本上随之瓦解。自1990年以后，中国政府在农村医疗保障领域的政策选择是“恢复和重建”合作医疗制度。1993年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要“发展和完善农村合作医疗制度”。1994年，国务院研究室、卫生部、农业部与世界卫生组织合作，在全国七个省14个县市开展“中国农村合作医疗制度改革”试点及跟踪研究工作，用意在为合作医疗立法提供根据。1997年1月，中共中央，国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中，更加完整地提出“积极稳妥地发展而后完善合作医疗制度”的构想。为了贯彻这个决定，卫生部等部门于1997年3月向国务院提交了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》，得到国务院的批复。最近的一次称为新型农村合作医疗，它是由“政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度”。
（3）社会救济
农村社会救助制度进行了三项改革：一是改革传统的五保统筹方法。从1995年开始，乡镇统筹在全国逐步推开，成为一种普遍模式。二是改革救灾款的使用管理办法。在保障灾民基本生活的前提下，实行有偿与无偿相接合，突破传统的救灾格局，与此同时把救灾与扶贫结合起来，用多种方法扶持贫困户和优抚对象发展生产。三是改革救灾管理体制，建立救灾工作分级管理救灾款分级负担的救灾管理体制。
（4）农村优抚
在优抚安置方面，国家制定颁布了一系列法律法规。1984年5月，进一步深化优待抚恤制度改革，逐步形成国家、社会、群众三结合的优抚工作制度。为适应农村家庭联产承包责任制，国家对群众的优待方式由“优待工分”改革由乡镇人民政府采取平衡负担的办法，通过农民群众的统筹给予农村义务兵家属现金优待。20世纪80年代，对抚恤制度进行了改革，提高了抚恤标准，对“三属”（烈属、牺牲军人家属、病故军人家属）的抚恤由定期定量补助改为定期抚恤金；农村退伍安置工作由救济抚慰转向扶持生产、开发使用退伍军人两用人才。
（5）农村居民最低生活保障制度
90年代由政府主办的另外一个重要制度就是农村居民最低生活保障制度，据统计，在实施农村最低生活保障制度以前，国家每年定期救济的农村贫困人口有140多万人。到1999年底，全国有14个省（区、市）全部建立和实施了农村居民最低生活保障制度，农村人口中有316万人得到最低生活保障，保障金额9.3亿元（含实物折款）。在全部建立农村最低生活保障制度的省市区中，保障对象占农业人口比例较高的是上海市，保障人数为3.2万人，保障比例为1.6%；较低的是云南省，保障人数为2.4万人，保障比例为0.1%.但这项制度刚刚开始实施，虽有政府大力支持并初见成效，但深层次的问题如怎样科学地界定贫困线、什么样的保障标准才是适当的以及覆盖范围究竟有多大等等尚需在实践中摸索规律。
2.推行困难的农村合作医疗
为解决农村基本卫生医疗保险，1994年开始“二次合作医疗”改革，但实施结果是参与率很低，农村医疗保障的资金筹集仍没有解决。合作医疗所需的资金，主要来源于农户、县乡政府、村集体和农村企业。一般来说，经济比较发达的地区政府投入的比重较大，企业也可能有较多的投入，在这种情况下，农户的筹资负担会相对轻一些。但是农村合作医疗的一个悖论是，在经济不发达的农村地区和贫困地区，地方政府的财政困难，农村企业不发达，所以无力负担医疗费用的农户反而成了合作医疗资金的主要来源。
事实上，除部分试点地区和城市郊区之外，农村合作医疗制度并没有恢复和重建起来。即使在恢复和重建“高潮”的1997年，合作医疗的覆盖率仅占全国行政村的17%，农村居民中参加合作医疗者仅为9.6%。到1999年合作医疗覆盖面以行政村为单位，下滑至6.5%。
3.农村社会救济制度面临挑战
其一，农村防灾救灾任务重。我国是一个人口众多、地域辽阔的大国，也是一个多灾的发展中国家。水、旱、风、雹、地震、泥石流和病虫害等多种自然灾害频繁发生。据统计，每年我国农村大约有2亿人口遭到自然灾害的袭击。近年来，由于对自然资源的掠夺性开采，植被破坏严重，水土流失加剧，水旱自然灾害频繁发生。2003的国民经济统计公报显示我国的各种自然灾害比较严重。全年全国农作物受灾面积5438.6万公顷，比上年上升15.4%；其中成灾面积3251.6万公顷，上升19.0%；绝收854.6万公顷，上升30.3%。全年因海洋灾害造成的直接经济损失约80.5亿元，比上年上升22%。全年共发生5级以上地震29次，比上年增加20次，其中6级以上地震7次。地震共造成319人死亡，直接经济损失46.6亿元。如何增大农村救灾资金的投入，切实保障灾民生活是农村社会救济制度的重要任务。
其二，农村贫困问题仍然严重。改革开放以来，我国农村贫困地区的状况得到了显著改善。1978—1998年，我国农村贫困人口由2.5亿人减少到5000多万人。但近年来，随着城市经济的发展，城镇居民收入的增长速度加快、农业生产资料价格不断上涨，农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了。根据2003年农村居民生活消费价格指数，2003年农村绝对贫困标准由上年的人均纯收入627元调整为637元。按此标准，2003年底我国农村绝对贫困人口为2900万，比上年增加80万，贫困发生率为3.1%，比上年反弹0.1个百分点。
第四节 社会保障模式的国际比较
世界各国社会保障制度的模式主要有以下几种：全民福利型、保资助型（又称投德国模式）、强制储蓄型、国家统筹型和美国模式（又称澳大利亚模式）。
1.全民福利型。这种模式是指英国及北欧一些国家实行的由国家高度统一管理和支配的社会保障体系。全民福利型模式起源于1941年英国政府委托贝弗里奇负责制定的第二次世界大战后实行的社会保障计划，计划提出英国将建立一个“从摇篮到坟墓”的福利国家。其主要特征是：（1）保险费用由国家以税收形式收取，按统一标准缴费，实行“均一制”；（2）社会保障内容十分广泛，包括社会保险、医疗和社会服务；（3）在支付方面，则采取由国家实行先首相府，以收定支的方法；（4）国家实行广泛而优厚的公共津贴制度，津贴与个人收入及交费之间缺乏联系；（5）社会保险的管理工作由国家设立统一机构负责；（6）覆盖面宽，保障水平高，全面享受社会保障，体现公平原则。
2.投保资助型。以德国为代表，多数欧洲大陆国家及战后日本都可归入这一模式。这一模式，建立在劳动者工作贡献的基础上，社会成员交纳和接受保险金额依据职业和收入情况而定。在社会保险主体之外，还有一个起补充作用的公共补贴制度，如对有孩子的家庭实行的补贴、住房补贴等等。
其主要特征是：（1）贯彻选择性原则，实施范围主要是劳动者；（2）社会保障费用由政府、企业和劳动者三方分担，个人和企业缴费是社会保险基金的主要来源；（3）待遇给付标准与劳动者的个人收入和交费相联系，强调公平与效率兼顾；（4）保障的内容广泛，包括生老病残等方面；（5）社会保险由国家立法强制实施，并由国家设立专门的机构进行管理。
3.强制储蓄型。这是一种个人缴纳保险费的社会保障制度。以新加坡和智利为代表，其基本特征（1）建立个人账户，雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户；（2）个人账户资金投入资本市场运营，以实现保值增值；（3）雇员退休后的养老保险待遇完全取决于其个人账户积累额，公积金越多，所享受的待遇就愈高。
4.国家统筹型。实行这种模式的主要有苏联、前东欧社会主义国家和中国。它主要根据马克思的社会总产品在个人分配之前预先扣除社会保障费用的理论和列宁的国家保险理论实行。这种模式的主要特点是：（1）将各项社会保障列入宪法，以生产资料公有制作保证，由国家和企业负担各项社会保障全部费用，个人不缴费；（2）给赋予劳动者动作年限和工资挂钩；（3）社会保险待遇偏高，如退休金一般在原工资的70%以上；（4）国家是社会保险的主体，其上而下统一由政府社会保险部门直接管理和操作，或授权各级工会组织负责具体的管理社会保险事宜。
5.美国模式，又称为澳大利亚模式。这一模式反映了政府仅对特定对象提供社会保障，这类对象主要是生活贫困者，其余社会成员通过市场途径谋求个人保障方式，社会救济或公共补贴也就成为政府所采用的主要手段。在澳大利亚，公共养老金和失业金的发放是根据政府对申请者的收入调查后决定的，而不是根据其参加社会保险的记录。美国的社会保障制度更趋向于对低收入工人的倾斜。美国的公共补助、社会救济也都是针对特定对象（贫困者）而设计的，如医疗补助和食品券等。美国个人保障的完成很大程度上还要依赖于私人年金制度，这是一种市场型的保障制度，美国因此有众多发达的养老基金组织。
以上各种模式的比较及相关国家社会保障税的比较。
第五节 社会保障制度的问题及发展趋势
一、社会保障制度存在的问题
目前，我国的社会保障制度存在着多方面的问题，集中体现在制度建设滞后、人口老年龄化、覆盖面过窄、管理分散和基金积累不足等五个方面。
1.制度建设滞后。主要体现在以下几个方面：（1）全国没有统一的立法，各地做法不一，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。各地的规定极为散乱，彼此之间不协调，无法形成体系。而且各地对社会保障制度的内容和涵盖范围理解不一致，社会保险的覆盖面、社会保险金的领取条件乃至社会保险金的收支情况，都存在较大差异。（2）已有的一些行政法规和一些部门或地方设立的条例，由于立法层次太低，不具有权威性，得不到重视和贯彻执行；或者过于原则性，缺乏可操作性。（3）缺乏相应的处罚机制。针对目前实践中存在的一些问题，管理机关无法作出处理。如企业不为职工办理或拖欠社会保障费用，管理机关无法通过行政手段或司法手段进行处罚，制约了社会保障费的征收和发放工作。同时，职工也无法通过仲裁或司法程序来维护自己的权益。又如，目前在中国相当多的地方存在企业为职工瞒报、虚报收入情况，开具假收入证明，骗取保险费用的现象，社会保险管理机构即便获悉情况，也无法对企业相关人员和职工作出处罚。
2.人口老龄化。现有社会保障体系面对迅速发展的城市化、人口老龄化等诸多问题难以发挥持久的作用。虽然中国的社会保障制度已发挥了重要的作用，但目前中国仍有很多人的基本生存条件未得到充分的保障，约有4000万人生活在贫困线以下，很多在职职工的社会保障无法兑现，离退休人员生活水平下降，在农村参加合作医疗的行政村仅占农民人数的10%～15%，占全国人口总数70%多的农民根本无什么社会保障可言；社会老龄化日趋加重，到2000年10月底，中国60岁以上的老年人总数为1.26亿，占全国人口总数的10%，从此正式跻身于老年型国家行列，并正以每年1.32%的速度递增，预计到21世纪中叶，中国老龄人口的数量将增加到4亿左右，由此带来老年社会保障、老年健康等一系列问题，给未来经济的可持续发展，带来沉重的负担和压力。随之将带来更多的养老保险问题，因而完善和健全社会保障体系已迫在眉睫。
3.覆盖面过窄。社会化程度低，不适应多种就业形式并存的新的就业局面。中国的养老和医疗保险制度，只在国有企业职工和城镇集体企业职工范围内实行，即传统的单位（企业）保障，失业保险制度更是只在国有企业职工范围内实行，农村仍以家庭自中保障为主，绝大部分的村镇尚未建立起社会保障网络。这在计划经济体制时期，国家对企业实行统收统支、职工年龄结构较轻、劳动力相对稳定、非公有制经济比重小、就业机会充分的情况下是可以运行的。但在目前国有企业缴纳的养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险的统筹费和住房公积金已达到企业工资总额的40%，令企业不堪重负的今天，尤其是非国有经济至今未纳入社会保障体系中，已造成新老企业在社会保障的各个方面负担不均衡，进而影响到企业间的公平竞争，特别是在企业自负盈亏、职工流动性增大、非公有制经济发展，中国多种所有制经济将长期并存的情况下，更是阻碍了劳动力向多种就业方向的正常合理流动，影响了不同经济成分的均衡发展和创造更多就业机会的能力，也剥夺了其他经济成分中的职工获得社会保障的权利及他们应尽的义务，因而难以在全社会范围内有效地分担风险。
4.社会保障制度管理分散。管理机构分别由劳动、人事、卫生、民政、保险公司等部门执行，统筹资金存在征、管、用三不分问题，彼此缺乏相互制约，资金余额缺乏统一管理，浪费严重，这不仅降低了社会保障资金的使用效益，而且不利于社会保障资金的保值和增值。此外，社会保障制度正常运行所需的资金缺口比较大。例如，近几年来，参加社会统筹的企业离退休人员每年新增200多万，养老金支出越来越大。尽管两年来中央政府下大力气确保企业离退休人员养老金的发放，帮助地方解决拖欠养老金的问题，但一些地方旧账未了，新账又来，极大地影响社会保障制度的正常运行。
5.社会保险基金积累不足。基金缺口是我国社会保障运行中正在显现的最大危机。近年来社保基金收支缺口不断增大，以养老金为例，1998年为100多亿元，1999年为200多亿元，2000年为300多亿元，2001年的缺口在400多亿元以上，2001年财政补贴也高达816亿元，其中收不抵支的省份多达20多个。未来5年间缺口大约在2900亿元左右。随着老龄化加剧，基金缺口将越来越大，最终会导致制度崩溃。导致我国社会保障基金危机的因素是多方面的，加以概括。
二、发展趋势
1.法制建设。加快立法进度，特别是社会保险法的制定。通过法律手段规范政府、单位及个人的行为，为社会保险制度的建立与完善提供法律保证。立法由政策主导上升到法制主导。由于行政部门起草法律难以摆脱部门色彩，且有关部门起草相关社保法律已有十多年的历史而法律依然不能出台，同时这一制度的确立又迫切需要法律规范，因此，作为立法机关的全国人大应直接主导社保法律的起草工作，或者与国务院同时起草，以加快社保立法的进程。在社保制度建设过程中，政府尤其需要立法机关的有力支持，全国人大有必要将社会保障立法作为中国特色法律体系之社会法部分的主体来加以建设，并应有统筹规划，而不是像现在这样被动地、零星地开展工作。为此，全国人大宜成立相应的社保法律起草小组迅速开展立法工作，这不仅是作为国家立法机关的职责所系，也是帮助政府推进社会保障改革的有力举措，目前已到了刻不容缓的时候。
2.扩大社会保障资金来源，提高资金运营能力和积累水平，建立可靠、稳定的多渠道筹资机制。一是加大社会保险费征缴力度，保证当期保险费收入；二是中央财政和地方各级财政要调整财政支出结构，提高社会保障支出比重；三是结合国有经济结构的战略调整，变现部分国有资产；四是将现有不分税种收入专项用于社保基金，也可以适时开征专项使用的新税种或附加税，发行长期国债等，提高基金运营效率和投资收益率。通过招标委托有资信的专业性金融机构具体经营保险基金，随着资本市场逐步完善，实施开拓新的投资领域，提高规范运营效率，实现增值保值，使基金运行进入良性循环。
3.建立多种形式的保障制度，扩大社会保障覆盖范围。多种形式的保障是指除了国家和保障形式外，还要努力发展商业保险和民间互助。发展商业保险和民间互助有助于扩大社会保障覆盖面，特别是有助于城镇个体劳动者和农民享受社会保障。商业保险在我国是20世纪80年代以后才开办的保险业务，但直到今天，人们并没有对其重视和深入认识，往往只强调商业保险与社会保险的区别，忽视二者之间的内在联系和相互补充。实际上二者之间的联系相当紧密：社会保险的程度高，商业保险的市场份额就少；社会保险的程度低，商业保险就需多承担一些保障。商业保险不仅与社会保险有关，而且与社会救济也有密切的联系。如参加了商业保险中的人身保险、城乡财产保险等项目，就可以排除投保人由于意外事故而突然变成社会救济对象的可能性。所以，应重视商业保险的发展，特别应在农村采取措施，结合计划生育工作，扩大独生子女与纯女户父母养老保险范围，在城镇居民中，应积极办理人寿保险、财产保险等险种。通过商业保险对社会保障体系的介入，构筑一个法定保险和自愿保险相结合，为全体社会成员提供全方位、多渠道服务的社会保障体系。
思考题
简述中国社会保障制度的历史。
中国社会保障制度中存在的主要问题是什么？如何加以完善？
主要参考文献
劳动和社会保障部.1998—2003年各年劳动和社会保障统计公报
孙光德，董克用.社会保障概论.北京：中国人民大学出版社，2000
张思锋，温海红等.社会保障概论.北京：科学出版社，2003
张琪.社会保障概论.北京：中国劳动和社会保障出版社，2006
