新中国成立之初，中国政府建立了面向城市企业劳动者的社会保险制度和面向农村的由家庭与集体相结合、以家庭保障为主的两套社会保障制度。由此，城乡社会保障逐步出现了明显的分化，这种分化被称为“二元社会保障体系”。本章将城市的社保体系和农村的社保体系作为两个部分，从历史和发展的眼光对它们做一个回顾和介绍。
第一节 社会保障制度的概念和构成
对社会保障这一概念的含义有不同的理解，一种理解是：社会保障是一种以国家为主体的公共福利计划（贝弗里奇，1941）；一种理解是：社会保障是一种社会保险计划或社会安全网（美国1935年《社会保障法》）；一种理解是：社会保障是一种社会主体的互济制度（日本1950年《关于社会保障制度的建议》）；还有一种理解是：社会保障是一种公民享有的权利（联合国1948年《人权宣言》）。综上所述，社会保障是由各国根据本国实际以立法形式确定的、由国家举办并承担责任、以国民收入再分配方式为全体社会成员的基本生活权利提供安全保障的社会行为及其机制、制度的总称。
中国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。
一、社会保险
社会保险，是指国家通过立法，多渠道筹集资金，在劳动者暂时或者永久丧失劳动能力以及其他原因中断工作，没有经济收入或者劳动收入减少时，给予经济补助，使他们能够享有基本生活条件的一项社会保障制度。从社会保险的项目内容看，它是以经济保障为前提的。一切国家的社会保险制度，不论其是否完善，都具有强制性、社会性和福利性这三个特点。按照中国劳动法的规定，社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。
二、社会救济
社会救济，是指国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种社会保障制度。从历史发展看，社会救济先于社会保险。早在1536年，法国就通过立法要求在教区进行贫民登记，以维持贫民的基本生活需求。1601年，英国制定了济贫法，规定对贫民进行救济。中国古代的“义仓”也是一种救济制度。这些都是初级形式的社会救济制度。维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征。社会救济经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠。社会救济包括：贫困救济、灾害救济、特殊救济、扶贫救济。
三、社会福利
广义的社会福利，是指国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称。狭义的社会福利，是指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供必要的生活保障。社会福利包括一般的社会福利、职工福利和特殊的社会福利。
四、优抚安置
优抚安置，是指国家对从事特殊工作者及其家属，如军人及其亲属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度。在中国，优抚安置的对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等。
第二节 中国城镇社会保障的历史沿革与现状
一、城市社会保障的历史沿革
1.社会保险
（1）养老保险
中国的城镇养老保险制度是从中华人民共和国成立之后于1951年开始的。当年政务院颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，建立了第一个正式的养老保险制度。当时的条例仅适用于有100个以上职工的企业。这个制度的资金来源于企业缴纳的保险费，工资额的3%的缴费率就足以在大范围现收现付的基础上为该制度的运转提供充足的资金。1955年颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》建立了政府机关、事业单位和党派团体职工单独的退休制度。1958年的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，既涉及了企业职工，又涉及了政府部门工作人员，保险范围也扩大到不足100名职工的企业。这一制度一直延续到1966年的“文化大革命”之前。
在“文化大革命”期间，中华全国总工会的劳动部都被取消了，已积累的养老基金被用于其他事项，这样，建立起来的预备基金荡然无存。监督的职能转移到了地方劳动局，而管理支付的职能交给了企业。
实施改革开放以后，中国开始进行社会保障制度改革，历时20余年的养老保险改革实质上是一个养老保险模式的选择过程。这一过程基本可以分为四个阶段：
第一阶段（1980年初到1991年6月）
这一阶段以《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）为标志。这一时期除了1986年颁布的《国有企业实行劳动合同制暂行规定》是为了配合劳工合同制职工的养老保险外，并未出台具体的改革方案，而只是鼓励地方政府进行试点。该文件对企业养老保险制度改革提出了以下思路：（1）建立多层次的养老保险体系；（2）社会统筹，实行国家、企业和个人三方负担的原则；（3）基金筹集实行“部分积累”模式；（4）统筹的范围从县市扩大到省。
第二阶段（1991年6月到1995年3月）
以《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）文件为主要标志。该文件确定了养老保险改革的目标：到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。
第三阶段（1995年3月到1997年7月）
这一阶段的主要标志是《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）。鉴于对《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》的不同理解所出现的不同改革方案和运作模式，26号文件进一步统一了全国的改革方案：
首先，规定企业缴纳基本养老金的比例一般不得超过企业工资总额的20%；个人缴纳基本养老基金的比例1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的上限8%。其次，按本人缴费工资的11%为职工建立基本养老保险的个人账户，个人缴纳的金额全部计入，其余部分从企业缴费中划入，随个人缴费比例的提高，企业划入的部分逐步降至3%。第三，个人养老保险基金的计发办法，个人养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金月标准按职工退休时省、自治区或直辖市上年度职工月平均工资的20%计发；个人账户则为本人账户储存总额除以120计发。
第四阶段（1997年7月至今）
以《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发〔1998〕28号）为标志。该文件规定加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并将铁道部、交通部、信息产业部（原邮电部部分）、水利部、民航总局、煤炭局（原煤炭部）、有色金属局（原中国有色金属工业总公司）、国家电力公司（原电力部）、中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司（原石油天然气总公司部分）、银行系统（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中保集团）、中国建筑工程总公司组织的基本养老保险行业统筹移交地方管理。这一文件及一系列相关文件的政策和措施解决了长期困扰养老保险工作的问题：行业统筹和地方统筹层次太低，为建立统一的社会养老保险制度打下了坚实的基础。
（2）医疗保险
中国的城镇医疗保障制度是在新中国成立后逐步建立和发展起来的，包括公费医疗和劳保医疗两个部分。
1）公费医疗制度
公费医疗制度是由国家财政提供经费，通过医疗机构向规定的享受人群提供规定范围内免费或部分免费的医疗服务的一种医疗保障制度。1952年6月政务院发布了《关于各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的工作人员实行公费医疗预防的指示》，规定从同年7月份起，分期分批实行公费医疗制度。同年8月经政务院批准，卫生部于同年9月发布了《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，由此中国公费医疗制度正式建立。公费医疗的对象包括各级国家机关、事业单位、民主党派和人民团体的工作人员及其离退休人员，革命伤残军人，公办高校计划内招收的专科生、本科生和研究生。享受公费医疗的人员在因病到指定医疗机构门诊就医或住院治疗的检查费、药品费、治疗费、手术费和床位费都可报销。
2）劳保医疗
劳保医疗的全称是劳动医疗保险，它是为保护职工健康，对其因公负伤、疾病或非因公负伤，按规定享受由企业提供的医疗费用补助的一种医疗制度。劳保医疗是中国建立最早的医疗保障制度。新中国成立后，1950年10月政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例草案》，1951年6月政务院正式颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月劳动部颁布试行《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》，由此，中国劳保医疗制度正式得以建立。
劳保医疗的享受对象是国有企业和城镇大集体企业的职工，职工供养的直系亲属可享受部分劳保医疗待遇。劳保医疗的经费由企业的职工福利基金中划拨。
3）公费医疗及劳保医疗制度改革
中国对公费医疗和劳保医疗制度的改革，可分为两个阶段：
第一阶段：1980—1985年，改革主要针对需方，实行费用分担措施。
这一阶段的改革主要是针对消费者采取一些控制费用的措施。部分企业和单位开始了自发控制医疗费用的变革。1983年9月，劳动人事部召开部分省市医疗制度改革座谈会，进一步推动了各地医疗制度的改革，此后，这种医疗费用支付与个人利益挂钩的办法得到了比较广泛的推行。
第二阶段：1986—1992年，重点转向对医院进行控制，加强对医疗服务提供方行为的约束。地方政府开始直接介入医疗制度改革，在增强了对费用控制的基础上，通过社会统筹方式，使制度变革开始追求使用效率。
4）城镇职工医疗保障制度改革试点（1993—1997年）
1992年以前，国务院在四个中等城市进行了医疗保障改革试点，但因种种原因进展缓慢，难以推广到全国。1993年党的十四届三中全会明确提出了“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的原则。为了指导试点工作，原国家体改委、财政部、原劳动部和卫生部等有关部门反复调研，形成了1994年《关于职工医疗制度改革的试点意见》，确定在江苏镇江和江西九江两个地级市开展职工医疗保障制度改革试点工作。在两地试点经验的基础上，1996年5月，国务院办公厅转发了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，试点城市扩大到40个。与此同时，海南、深圳、青岛等地按照“统账结合”的原则探索了不同方式的医疗保险办法。这些“统账结合”方式，概括起来就是以“两江”为代表的“三段通道”式、以海南、深圳为代表的“板块”式和以青岛、烟台为代表的“三金”式三种方式。
医疗保障制度改革试点的核心是建立社会统筹基金与个人账户相结合的医疗保险制度。医疗试点的主要内容：（1）筹资水平与方式。医疗保险基金的主要来源是国家、单位和个人。（2）建立社会统筹基金与个人账户。单位所缴纳的医疗保险金的一部分集中于社会统筹医疗基金，另一部分计入职工的个人账户，个人缴纳的医疗保险费也进入个人账户。（3）职工医疗费用的支付程序及负担水平。当被保险人就医发生费用后，对于在医疗保险规定范围内的医疗费及基本药品费，首先由个人账户进行支付。个人账户的资金用完后，再由被保险人用现金自付。按年度计算，自付的医疗费超过本人年工资收入的5%以上部分，由社会统筹医疗基金支付，但个人仍然要负担一定比例的医疗费（共保险）。（4）医疗机构的支付方式及管理。在医改试点中，对医疗机构采取了新的支付方法和管理措施：择优确定定点医疗单位；规定基本药物目录和报销范围，对转诊、转院、特殊检查、特殊治疗和高档药品的使用均给予了不同程度的限制。
（3）失业保险
改革开放以来，与养老、医疗等社会保障项目的改革不同，中国的失业保险不是在原有基础上加以改革的，而是从无到有，经历了一个创建和发展的过程。20世纪80年代以来，失业保险的沿革大致分为三个阶段：
1）建立和探索阶段（1986年到1993年）。1950年政务院和劳动部发布了《关于救济失业工人的指示》和《救济失业工人暂时办法》，并向工人发放失业保险金，但是这一临时性的失业救济办法只是为了解决旧中国遗留的失业问题，不能视为中国失业保险制度的开端。失业保险制度的真正开端是1986年国务院颁布的《国有企业职工待业保险暂行规定》。这是建国后第一个失业保险法规。虽然这一法规相当粗糙，适应范围很窄，在提法上，也没有鲜明地提出失业的概念，但是由于其在各地国有企业的施行，可以说中国失业保险制度的雏形从此得以建立。
2）发展和逐步完善阶段（1993年到1998年）。随着经济体制改革的深化，国有企业转换经营机制的步伐得到加快，1986年颁布的《国有企业职工待业保险暂行规定》已经明显不能适应新形势的要求。1993年4月。国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，这一规定是对1986年《国有企业职工待业保险暂行规定》的发展和完善。
3）全面实施阶段（1999年1月至今）。为适应社会主义市场经济的进一步发展，1999年1月，国务院颁布实施了《失业保险条例》，标志着中国失业保险制的改革进入了一个新的阶段。
1986年、1993年和1999年有关中国失业保险改革的三个标志性文件加以比较分析。
（4）工伤保险制度
20世纪80年代末，中国政府开始对工伤保险进行改革。1996年，中国政府有关部门出台了《企业职工工伤保险试行办法》，开始在部分地区建立工伤保险制度。同年，中国政府有关部门还制定了《职工工伤和职业病致残程度鉴定标准》，为鉴定工伤和职业病致残程度提供了依据。在中国，最初的工伤保险对象仅仅包括国有企业职工，集体企业“参照执行”。20世纪80年代改革开放后，国务院，劳动部先后发布了关于劳动合同制规定、临时工管理规定、农民合同职工管理规定、私营企业劳动管理规定以及中外合资企业劳动管理等规定，又作出了一系列新的规定，使其范围不断扩大。
（5）生育保险
1951年2月26日，政务院颁发了《中华人民共和国劳动保险条例》，其中，对企业女职工生育待遇做了明确的规定，即凡在实行劳动保险的企业内工作的工人与职工，包括工资制供给制以及学徒工临时工使用人员在内的女工人与女职工与女职员和男工人的妻子，均可以享受不同程度的生育保险。有关生育保险改革的主要政策法规。
2.社会救济
中国的社会救济制度同其他国家一样，起初还只是慈善性的济贫救困，随着救济范围的扩大和需要解决问题的增多，才逐渐演变成一种固定的制度。新中国成立后建立起来的救济制度只包括自然灾害救济、城乡困难户救济等，大多是临时性的、比较松散的救济措施。但是由于经济发展水平低，财政状况差以及对社会救济认识能力不足等原因，社会救济作用犹如“杯水车薪”。
20世纪90年代以后，由于传统的救济制度存在救济范围有限、救济标准难以维生及救济经费严重不足等缺陷，不适应市场经济的发展，因而政府对社会救济制度进行了以下改革：
（1）扩大救济范围，把失业人口纳入了社会救济范围。
（2）改变救济方式，一改传统“发放救济款”和“救济物资”等方式，实行救济救灾与扶贫扶优相结合，生活救济与职业培训相结合等方式。
（3）初步建立了城市最低生活保障制度，1997年国务院发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，提出确保“九五”期间在全国建立起城市居民最低生活保障制度。
