农业是国民经济的基础性产业，对中国而言，由于农业人口占总人口的大多数且存在着严重的城乡差别现象，因此农业的发展具有特殊的重要性。在本章中，我们将对新中国成立以来中国农业经济的发展作一个比较全面的介绍。首先对中国农业发展的不同历史阶段进行回顾；其次分析中国农业发展中存在的问题；再次对中国粮食问题与粮食体制问题进行重点考察；最后简要分析中国目前的“三农”问题及其解决办法。
第一节 中国农业生产的基本概况
中华人民共和国成立以后，在实行土地制度改革、应用新技术和采用新的生产组织形式的基础上，中国的农业发展取得了很大的进步。新中国成立前，中国的粮食生产还不能满足全国人民的基本温饱需求，现在则不仅完全可以满足人们的温饱需求，而且还可以满足大部分农产品深加工以及对农产品的饲料需求，除此以外，还可以剩余一部分用于出口。
一、农业产值及其结构变化
农业发展一方面表现为农业产出的增加，另一方面也表现为其内部结构的不断优化，本节我们就从这两个角度来考察1949年以后中国农业发展的基本情况，首先来看中国农业产值的变化。
中国农业产值绝对量的曲线变化中可以看出，中国的农业生产可以分为三个阶段：第一个阶段是1952—1980年，在这段时间内，中国的农业生产虽然不断增长，但其增长幅度很缓慢；第二个阶段是1980—1993年，在这段时间内，中国的农业生产增长非常快，产值从1359亿元迅速增长到6882亿元，增长近4.5倍；第三个阶段是1993年—至今，农业产值继续增长，但是，总体来说，2003年前，增长缓慢。2004年农业产值从2003年的29691.8亿元增加到36239.0亿元，增长了22.1%；2005年农业产值已经达到39450.9亿元。
但是，中国农业产值占GDP总量的比重总体上是不断下降的。具体来讲，在50年代初，中国农业产值占GDP的比重大约在50%左右，此后开始不断平稳下降，年下降率大约为2%左右。但到1959、1960年，这一比重突然下降到只有25%左右的水平。此后，这一比重又突然上升，一直到1971年，农业产值占GDP的比重基本维持在35%～40%之间。1971年以后，农业占GDP比重有所下降，但仍在较长的时间内保持稳定。从1972年到1984年，农业产值占GDP的比重一直在32%左右。这以后，中国的农业产值占GDP比重开始了长期持续平稳减少，农业产值比重从1985年的28%逐渐下降到2005年的12.6%。
其次，我们来考察中国农业产值内部各个组成部分占农业总产值的比重变化情况。一般来说，从大农业的角度出发，农业可以分为种植业、林业、牧业、渔业，给出了这几种产值占农业总产值的比重变化情况。
虽然从1949年到2005年种植业占农业产值比重在减小，但总体而言，种植业一直占整个农业产值的大部分。在1949年，种植业占农业的比重大约为82%，到2005年这一比重仍然接近50%，可见中国的农业生产一直是以生产粮食为主的。从其他组成部分的比重变化来看，牧业占农业总产值的比重总体上在不断升高，它所占比重由1949的12%左右上升到2005年的近33.7%；与林业相比，渔业所占比重的增速虽不是很大，但也在波动中缓慢上升，到2005年，渔业在农业产值中的比重由1949年的4%左右上升到10.2%；而与牧业和渔业不同的是，林业所占比重则基本保持不变，大致维持在5%以下，2005年，仅为3.6%。对这些组成部分比重的比较分析表明，总起来看，中华人民共和国成立后，中国的农业产出结构逐渐有所优化。
二、种植业产量及其结构变化
上面分析表明，种植业一直是中国农业产值的主要组成部分，现在我们就来具体看一下中国农业中种植业的整体发展情况及其内部组成部分的结构变化。
中国粮食总产量的变化情况。从1952年以后，中国粮食产量基本上处于逐渐上升的状态，但是其中也出现了一些波折。1960左右中国的粮食总产量甚至出现了下降，而且粮食产量从1998年以后一直上下徘徊。2003年，中国粮食总产量为43069.5万吨，比上年减产5.8%。2003年以后，粮食总产量不断增加，2006年达49746万吨。
中国主要农产品的人均变化量。中国人均粮食产量变化表现出了一个比较有意思的变化特点：在20世纪70年代以前基本是逐步上升的，但此后便下降到1949年初的水平并基本保持稳定。应该说明的是，这种变化并不是表明中国人生活质量的降低，实际上由于人们生活中消费的其他替代产品的增加，人们直接消费粮食反而相对减少了，在人均棉花、人均油料和人均水产品拥有量中，除棉花外，总体来看，其余产品都有所上升，其中人均油料占有量从1949年的不到10公斤上升到2001年的20多公斤，水产品更从人均不到4公斤上升到2001年近35公斤。2005年中国人均粮食产量为371公斤；人均棉花、人均油料和人均水产品占有量分别为4.4公斤、23.6公斤和39.2公斤。
第二节 中国农业发展阶段及其特征
中华人民共和国成立以后，中国的农业经历了若干个时期，每一个时期都体现出不同的特征。大致来看，可以划分为下面六个阶段：第一个阶段，土地改革与农业生产恢复时期；第二个阶段，社会主义改造和农业稳定发展时期；第三个阶段，人民公社化和农业生产的波动时期；第四个阶段，“文革”和农业生产低速增长时期；第五个阶段，家庭联产承包制改革和农业高速增长时期；第六个阶段，新的农业生产组织形式不断涌现与农业在波动中增长时期。
一、土地改革和农业生产恢复时期（1950—1952年）
这一阶段的主要特征有两点：（1）土地制度改革是农村变革的主要内容。面对旧中国不合理的土地占有现状，建国刚开始，中央人民政府就在1950年6月30日和1950年11月21日颁布的《中华人民共和国土地改革法》、《城市郊区土地改革条例》两个文件指导下对农村土地制度进行了改革。基本内容是针对农村不同阶层所占有土地的多少，由国家对土地进行重新分配。例如文件规定：对地主，除没收其土地、耕畜、农具、多余的粮食和在农村多余的房屋外，其他财产不予没收；对富农自耕、雇人耕种和出租的小量土地及其他财产保留不动，但在某些特殊地区，经省以上人民政府批准，可征收其出租土地的一部分或全部。（2）农业生产增长迅速。在中华人民共和国发展史中，这一时期是农业增长最快的时期之一。根据统计，1952年，全国农业总产值为461亿元，比1949年增长41.4%；粮食总产量由1949年的11318万吨增加到1952年的16391.1万吨，比新中国成立前最高产量高出9.28%，比1949年增长5.1%；棉花总产量由1949年的44.44万吨增加到130.37万吨，比1949年增长193.7%，年均增长42.2%，比新中国成立前最高年产量高出53.60%；其他农副产品产量也有较大幅度增长。
二、社会主义改造和农业稳定发展时期（1953—1957年）
这一阶段的主要特征为：（1）农业合作运动是农业社会主义改造的主要内容。国家根据马克思主义的合作制理论对农村进行改造，具体方法就是引导农民由原来一家一户的经营方式向互助组、初级社转变，并逐渐向高级社过渡。在这个过程中，农民合作生产的范围与规模不断扩大，同时生产资料也逐渐归合作组织所有。不过，在具体执行过程中，这一改造违背了自愿的初衷，后期出现了一些强制入社的现象。（2）农业基本建设取得了比较大的进步。由于具有领导能力强的行政组织而更便于集中人力、物力，因此这一时期农业基本建设实现了比较大的发展。农业基本建设方面主要是在全国范围内扩大耕地面积，发展灌溉，兴修水利，推广优良品种。据统计，5年内扩大耕地面积867万亩，新增灌溉面积21810万亩，水利投资26.7亿元。
三、人民公社化和农业生产的剧烈波动时期（1958—1965年）
这一阶段的主要特征为：（1）片面强调生产关系对生产力的促进作用，过于看重人的主观能动性。在公有制具有无比优越性和人民群众具有巨大的主观能动性观念支配下，农村开始了各个方面的“大跃进”，迅速全面地实现了人民公社化并上马了大量的不切实际的工程项目。例如：当时全国各地都展开了大炼钢铁运动。（2）农业生产出现了大幅倒退。由于采取了以上一些不切实际的做法，中国的农业生产在1958—1960年之间出现了大幅下降。据统计，1959年谷物产量下降15%，1960年又下降了10%，直接威胁着全国人民的口粮安全。城乡人均粮食消费量由1957年的203公斤下降到1960年的163.5公斤，农村人均粮食消费量更是下降了23.4%，导致1500万～3000万人因饥饿而非正常死亡。这一现象直到1961年开始执行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针才有好转。
四、“文革”和农业生产低速增长时期（1966—1978年）
这一阶段的主要特征为：（1）进一步强化人民公社的作用，更严厉地取消经济中的非公有制成分。在渡过“大跃进”所带来的危机后，国家再次采取一些激进措施，加强经济中的公有制成分，这些措施包括：加速向以生产大队为基础过渡；扩大社队规模；大力推行大寨大队的平均主义分配制度；取消或限制社员家庭副业等。（2）农业生产增长缓慢。由于上述措施打击了人们从事生产的积极性，因此这一时期农业生产增长缓慢。据统计，这12年间，全国农业总产值仅增加5%，年均增长3.1%。粮食总产量由原来的近2亿吨增加到3亿多吨，增长56.67%。但是，由于人口增长过快，人均粮食占有量在300公斤上下徘徊，其他农产品人均占有量仍停留在1957年的水平上。直到70年代末，农产品仍然实行统购统销，低标准凭票供应的紧张状况未见好转，当时全国农村约有2.5亿人口温饱问题得不到保证。
五、家庭联产承包制改革和农业高速增长时期（1979—1984年）
这一阶段的主要特征为：（1）农业生产组织形式发生了巨大的变化，家庭联产承包责任制代替生产队成为普遍的生产组织形式。这一时期是中国改革开放的开始时期，在这一时期，“文革”中的激进观念被抛弃，务实主义的态度得到了大力提倡。在这种环境下，经过对社队为基础的生产方式的反思，许多地方农村开始自发的实行包产到户的生产方式，在确认了其有效性以后，这种以家庭为基础的生产经营组织形式最终得到了国家的认可（1982年1月，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》）并在全国迅速推广。（2）农业生产高速增长。由于家庭联产承包责任制将农民的劳动付出与劳动所得完全挂钩，因此这种农业经营方式的变革极大地激发了农民的生产积极性，从而极大地促进了农业发展，这一时期是新中国成立后农业增长最为迅速的时期。据统计，这6年间，全国农业总产值年均增长了7.6%，其中种植业年均增长6.8%，畜牧业年均增长10.7%，农业新增产值中60%的份额来自种植业的增长。粮食和棉花年均增长率分别达到5%和19%。在粮食播种面积减少6%的情况下，粮食总产量增加1/3以上，连上两个台阶，增加1亿吨，1984年达到40731万吨，人均粮食占有量达到393公斤，接近世界平均水平。棉花、油料、糖料等主要农副产品也大幅度增长。
六、农业在波动中增长时期（1986至今）
这一阶段的主要特征为：（1）家庭联产承包责任制改革对农业的促进作用逐渐消失，粮食生产出现徘徊但农业产出结构有所改善。由于没有其他比较普遍的新的生产组织形式代替家庭联产承包责任制且粮食供给出现饱和，因此从1984年后，中国的粮食生产出现了长时间的徘徊。但在市场化等因素推动下，农业总体产出结构却得到了改善。统计表明，中国粮食总产量1984年达到高峰40731万吨后，从1985年开始陷入四年的徘徊状态；1989年粮食恢复增长，1990年达到最高纪录44624万吨，1991年又开始进入徘徊状态，与1990年相比，1994年粮食总产量仍下降0.2%；1995年恢复增长，1996年达到最高峰50453.5万吨；1997年后，上下徘徊，2003年跌到43069.5万吨；2004年开始增长，2006年达到49746万吨，接近历史最高水平。在粮食总产量发生波动的同时，畜牧业、渔业发展却很快。1984—1995年，粮食总产量只增长了14.6%，而肉类产品产量增长了211.2%，水产品增长了306.6%。正是由于农业中非粮食部门的增长，使得农业总产出在粮食生产徘徊时期仍有3.4%～10.9%的增长率。（2）农业市场化的程度有了比较大的提高。为了改变原来农产品流通过程中需要大量财政补贴的情况，在这一阶段，国家开始对农产品流通体制进行改革。针对不同农产品的特点，这又可以分为两种情况：一是对粮食流通体制的改革。这一改革的主要目的是稳定粮价，为此，所采取的主要措施就是建立中央与地方的粮食储备制度，从而将70%～80%的粮源掌握在国有粮食部门手中。二是对其他农产品流通体制的改革。主要目的是建设完善的农产品市场体系，其具体的表现是一大批区域性的农产品批发市场相继成立，从而大大扩大了农产品的流通范围。
第三节 中国农业发展所面临的自然与社会环境问题
虽然自1978年以后中国的农业发展在各方面均取得了很大的进步，但与此同时也出现了一些问题，总起来看，这些问题可分为两大类：一是随着经济的发展，农业生产的自然环境与社会环境均发生了一些不利的变化；二是基于对上述变化及中国人口增长的担忧，人们更加关注中国的粮食问题，这一节我们先来分析一下前一个问题。
第一，农业资源危机日益严峻，生态环境恶化。这主要表现为三个方面：一是可耕地面积不断减少；二是土地荒漠化现象严重；三是水资源破坏严重。中国耕地面积的减少主要开始于1978年后的改革开放，而且有逐渐严重的趋势。据统计，从1978年到1997年，中国的耕地面积减少了6628.5万亩，而从1997（1997年中办、国办发布了加强土地管理的16号文件）到2004年的短短7年间，中国的土地就减少了1亿亩。土地的减少一方面与环境保护不力所导致的水土流失有关，但更重要的原因是由于各地政府为了各种利益而开展的“圈地运动”。
农业生产资源出现危机的另两个表现是中国的土地荒漠化与水资源破坏严重。据统计，至2002年，中国荒漠化土地面积已达261万平方公里，占我国国土陆地总面积的27.3%。风蚀荒漠化面积由20世纪50年代的平均每年1560平方公里，增加到70年代的平均每年2100平方公里和80、90年代的2460平方公里：水蚀荒漠化面积已达179万平方公里，全国每年荒漠化净扩展面积超过66.67万公顷。【1】与此同时，农业生产的另一个最重要资源——水，不仅利用效率低而且污染严重。2003年全国废水排放量达416亿吨，相当于黄河年径流量的63%，造成了全国七大水系近一半河段污染严重。其中，辽河、海河、淮河最为严重，60年代可以“淘米洗菜”，90年代变成了“鱼虾绝代”。
第二，农业生产结构性矛盾突出。虽然从1978年以后，中国的农业生产总量有了很大的发展，农业生产总量甚至从20世纪80年代中期就已超过社会总的需求，但与此同时农业的生产结构性矛盾却很突出。也就是说，某些农产品品种大大超过社会的需求，而另一些社会需求的农产品却又远远满足不了需求。这主要表现为农产品的“四多、四少”：大路产品多，低档产品多，普通产品多，原料型产品多；优质产品少，高档产品少，专用产品少，深加工产品少。例如，我国目前奶牛全年平均每头产奶只有1600多公斤，而世界平均水平也在2000公斤以上，欧美发达国家每头奶牛一般都在6000公斤以上；我国牛奶的鲜食率较低，牛奶加工与鲜食比例约为1∶1，而国外的鲜食率一般达60%～70%。另外，具体到粮食生产来看，中国的普通粮生产有余，优质粮不足。例如中国小麦品种基本上是软粒小麦，而蛋白质含量高、面筋强度大、能磨制强力粉、适于制作高级面包和优质面条；及蛋白质含量低、面筋含量低、面筋强度小、能磨制弱力粉、适于制作优质饼干和糕点的优质硬粒小麦少。上述这些问题的存在使得中国每年在国内农产品剩余的同时，还要从国外进口大量的优质农产品。
第三，缺乏一个有效的支持农业发展的科技体系。中国农业科技的总体水平仍然不高，存在着“四多、四少”，即常规技术多，重大关键技术和高新技术少；产量技术多，品质技术少；生产技术多，加工技术少；知识形态技术多，转化为现实生产力的技术少。产生这种状况的原因主要有以下几方面：（1）将新的农业科技应用到生产上去的体系不很有效。这是因为，中国现在的农业科研体系是从原来计划经济体制下继承下来的，虽然原有的农业生产组织形式已发生了很大的变化，但农业和科研体系却没有同步发生变化，这使得现有科研体系在支持农业生产时变得不是很有效。从横向比较来看，我国农产品的科技含量低，技术进步对农业增长的贡献率还不及发达国家的一半。（2）中国现有农业科研体系效率不高的另一个原因是管理体制上不合理。这主要表现在仍用管理行政机构的方法管理科研机构，形成了“官本位”的导向，扭曲了科研单位和科研人员的价值取向，造成了科研机构的官僚化或者半官僚化；同时使得科研机构内部的行政和后勤部门庞大，人浮于事，办事效率低下。
第四，市场在农业发展中的作用仍不突出，农业生产仍具有较大的盲目性。与其他改革一样，中国农业改革的目的也是要实现农业生产与需求的市场化。但是从目前来看，农业的市场化改革总体来看相对还比较落后，主要表现在以下几个方面：（1）为农产品交易提供场所的农产品交易市场体系还不完善。这些农产品交易市场的主管部门不同，管理规则也不同，因而使得交易显得有些混乱。（2）组织农民进入市场的农业经济组织还很不发达。由于单个农民在农产品交易市场中的地位比较弱，因此一种较好的办法是通过一些组织形式将农民组织起来共同进入市场。目前中国农民的这种组织虽有一些发展，但规模还很小，远未满足实际需求。（3）没有建立一个有效的农产品宏观控制体系。由于存在知识水平和一些信息难以得到等问题，因此单个农户很难对农产品市场的未来发展作出准确地判断，一个较好的办法是由政府出面建立一个农产品宏观控制体系，但目前中国这一体系的建设还很落后，尤其是大多数地方政府还没有建立这样一个体系，这就使得农业生产中经常出现这样一种“什么价高，大家就种什么，种什么，什么就难卖”的尴尬局面。
第五，政府和银行对农业的资金投入不足。农业生产的发展有时需要新的技术、生产工具和更多的肥料等生产要素的投入，同时，由于农业收入具有比较强的季节性，因此农民有时需要从外面借钱以解决一些临时性支出增加的问题。这些问题的存在要求要有一个资金供给系统对农业的发展提供支持，这一点对发展中国家特别有意义。不过，从中国的情况来看，这一系统还远没有成熟并发挥应用的作用。1979年以前，为了支持工业的发展，从总体上看，国家不仅没有对农业发展投入一分钱，而且还将大量的剩余农产品无偿征收。1979年以后，尽管国家采取了一些措施从资金上支持农业的发展，但与农业对国家经济增长的贡献相比较，这些支持还显得很不够。同时，由于不存在一个有效的资金扶持系统，因此这些资金的使用效率也是很低的。
第六，非法占用农地现象严重。土地是数量基本固定的资源，其他用地的增多往往意味着农业用地的减少。近几年来，随着中国经济的发展，各地方政府在单纯追求GDP指标的影响下并为了从中谋利，普遍利用土地法中规定的对土地的征用权，大量的违规征用土地办开发区，使中国的农业用地迅速减少。据统计，至2004年初，全国各地办的开发区大约是5700多个，其中经过国务院批准的大概只有30多个，经过省级批准的也很少，大部分都是各级政府自己搞的开发区。从具体情况来看，中国的地方政府大规模征地有两次：第一次始于1992年，“圈地运动”延续了大约五年时间，大概有3000多万公顷的土地被征占；第二次始于2001年，用大约前一次一半左右的时间，占地的规模是上次的两倍。这些大规模的征地活动从总体上威胁到中国的粮食安全问题。实际上，2003年中国的粮食产量达到90年代以来的最低点，人均粮食拥有量也是近20年来的最低点。
第四节 中国的粮食与粮食体制改革问题
在改革开放前的粮食短缺时期，粮食问题一直是中国政府所关注的焦点，而改革开放后粮食生产的大幅增长使这一问题在很大程度上得到缓解。但自从2000年开始中国粮食产量连续三年出现下降以后，这一问题又重新受到高度的关注。在这一节当中，我们将首先介绍一下国内外关于中国粮食问题的不同看法，而后我们再来重点探讨一下中国的粮食体制改革问题。
一、对中国粮食问题的各种看法与问题解决的办法
关于中国粮食问题主要有两种观点：一种观点认为主要是由于中国面临着未来人口的巨大增长，因此仅靠自身的力量将无法为本国提供充足的粮食供给；另一种观点认为，中国的粮食生产仍然存在很大的潜力，通过努力使这些潜力转化为粮食增产就完全可以解决中国的粮食问题。
1.不同观点的比较
第一种观点：中国无法解决自身的粮食问题。
这种观点认为，中国的人口增长最高峰是在2030年，那时中国的总人口将达到16亿，如果按人均粮食占有量400公斤计算，那么中国的粮食总需求将为6.4亿吨。到时中国粮食产量能否达到这个水平呢？对此我们可以计算一下。以新中国成立以来中国粮食增长较快的1985—1995年为例，这段时间内粮食年均增长1.2%，1995年粮食生产接近5亿吨，如果今后35年粮食仍能按这一速度增长，那么到2030年中国粮食生产将达到6.63亿吨以上，完全可以满足需求。但持这种观点的人认为，由于改革开放后中国的粮食生产潜能已释放的差不多了，因此未来将难以维持这种增长速度。1995年后粮食产量的不断徘徊甚至下降似乎是对这种观点的印证。
第二种观点：中国完全可以靠自身力量解决粮食供给问题。
另一种观点认为，中国粮食生产在提高现有耕地单位面积产量、开发后备耕地资源、利用非粮食食物资源、依靠科技进步等方面是有很大潜力的，通过挖掘这些潜力使其变成生产的现实，中国就可基本解决自身粮食需求问题。例如，中国同一类型地区粮食单产水平悬殊，高的每公顷7500～15000公斤，低的只有3000～5000公斤，通过实现各地区产出的平衡即可实现总产量的大幅增长；再如，改革开放后科技在中国农业增产中的平均贡献率约为35%，而世界农业发达国家均在60%以上。因此，通过努力实施科教兴农战略也可实现农业生产的大幅增长。
2.对解决这一问题的未来展望
由于中国人口总数巨大且由于粮食生产在整个经济生活中具有基础性的地位，因此粮食问题确实是中国应认真对待的一个问题。但是，中国较低的经济发展水平与不平衡的经济发展结构决定了解决这一问题是非常困难与复杂的。总起来看，我们可以对解决这一问题的基本原则作以下设想：
首先，中国的粮食供给只能立足于基本自给，而不可能通过国际市场来解决。目前全球每年粮食的正常贸易量为2.2亿至2.3亿吨，即使全部供给中国也仅能满足中国粮食需求的45%。实际上，只要中国在国际粮食市场上的采购量接近10%，其对国际市场的冲击也将是毁灭性的。第二，对农民必须进行一定程度的补贴。这是因为不同于一般的商品，粮食的需求弹性是小于供给弹性的，而这将使得其价格波动产生的影响会异常的大，从而很不利于粮食的未来生产，而通过对农民实行适当方式的补贴则可以减少这种影响。第三，解决中国的粮食问题不是单独的一个提高农业生产的问题，粮食问题的解决必须与农村工业化以及城市化结合在一起进行。这是因为，只有通过农村工业化与城市化转移出多余的农业人口，中国才能实现农业生产的规模经营与更有效的农业生产经营形式及更先进农业技术的采用，而这是提高中国粮食产出的根本。第四，必须建立一个有效的土地要素流动体制。尽管农村工业化与城市化可以转移一部分农业人口，但在目前中国土地制度下，很多实际并不从事农业生产的农村人口仍然不放弃土地的使用权，从而使许多地方的土地资源远未得到充分利用，这一现象在中国沿海经济发达省份是比较严重的。要解决这一问题，必须要建立一个新的可以促使土地合理流动的体制。最后，必须对现有的粮食流通体制进行改革，目的是建立一个有效的粮食生产激励机制，并通过这一机制使粮食生产者能迅速根据市场需求调整粮食生产的结构。
二、中国粮食流通体制改革
粮食流通体制就是粮食从生产到销售所经历的一系列环节的组成形式。与其他大多数行业相比，由于粮食在国民经济中作用的特殊性，因此其市场化改革进程要慢得多，在改革后的相当长时期内，中国的粮食流通体制仍带有很强的计划色彩。在改革开放前，这种流通体制确实起到了为工业发展积累资本与计划分配食物的作用，但随着经济改革的深入，其原有的功能已经丧失，以国有粮食企业为核心的原有营销体制越来越表现出效率低下、经营成本过高等缺点。根据统计，从1992年到1998年，粮食系统6年间亏空2140亿元，平均每天损失近1个亿，因此改革是不可避免的。
中国的粮食流通体制大体可分为这样四个时期：一是1949—1952年期间的国营商业领导下的粮食自由购销体制；二是1953—1985年的粮食统购统销时期；三是1985—1997年的合同定购、国家定购和价格双轨制时期；四是1998年至今的粮食流通市场化改革时期。
1.国营商业主导下的粮食自由购销时期（1949—1952年）
这一时期处于新中国成立不久，国家还不可能立即将粮食由原来的自由购销体制转变为完全由国家垄断的形式，而只能采取在国营商业主导下多种经济主体同时参与的形式，这可以认为是计划经济开始前的一种过渡。
2.粮食统购统销时期（1953—1985年）
1953年10月16日和11月19日，中共中央和国务院分别公布了《关于粮食统购统销的决议》、《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，标志着粮食流通体制从此进人长达31年的统购统销时期。统购统销就是国家通过它指定的商业机构，按照国家计划规定的收购方法与收购价格，对粮食进行强制性收购，然后再由国家将收购到的粮食在社会各方面进行计划分配与销售。当然，在这一段时间内，中国粮食流通体制的具体形式在各个时期也有一些差别。
3.合同定购、国家定购和价格双轨制时期（1985—1997年）
1985年元旦，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，这是真正意义上的中国第一次粮食流通体制改革。这一文件的发布，是中国农产品购销体制由统购统销走向“双轨制”的转折点。至此，中国实行了31年的农产品统购派购制度被打破，粮食购销实行合同定购。但1986年改革出现徘徊，政府恢复粮食定购，并实行购销双轨制。1990年，国务院决定建立国家粮食专项储备制度，随后又成立了组织和管理国家粮食储备的专门机构——国家粮食储备局，国家、地方、农民三级粮食储备体系也逐步形成。
1991年底，国务院发出《关于进一步搞活农产品流通的通知》，要求在保证完成国家定购任务的情况下，对粮食实行长年放开经营政策。1992年9月，出台了《关于发展高产优质高效农业的决定》，这是第二轮粮改的真正起点。
1993年2月，国务院再颁布《关于加快粮食流通体制改革的通知》。同年4月，全国95%以上的县市都放开了粮食价格和经营。至此，全国的粮食销售价格基本全部放开，实行了40年的城镇居民粮食供应制度（即统销制度）被取消。
1994年5月国务院发布了《关于深化粮食购销体制改革的通知》，规定继续坚持政府定购，并适当增加收购数量。除定购5000万吨粮食落实到户外，还下达了4000万吨议购计划，落实到县级政府。
1995年，粮食购销政策仍是实行“双轨制”，即在保证政府能够稳定地掌握一定数量的粮食，以稳定粮食供给的前提下，放开粮食市场购销。但政府重申了议购粮食应随行就市，不允许搞“二定购”。1995年2月，中央农村工作会议更明确提出“米袋子”省长负责制，要求各省一把手亲自抓粮食问题。
1997年7月，国务院明确规定，国家定购粮仍按1996年确定的定购价收购，而议购粮按保护价敞开收购，保护价就是国务院确定的定购基准价。政府要求全国粮食部门敞开收购、常年收购、不拒收、不限收、不停收，不压级压价，不打“白条”。
4.粮食流通市场化改革时期（1998年至今）
1998年初，中共中央、国务院在中发2号文件中提出“四分开”。即实行粮食系统政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老粮食财务挂账分开。同年下半年，又进一步推出“实行顺价销售、农发行收购资金封闭运行、按保护价敞开收购农民余粮，深化国有粮食企业改革”。但这些措施始终没有达到1992年“粮改”政策中所谓“粮食商品化、经营市场化”的高度。
1998年5月19日国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，发起了新一轮粮食流通体制改革。此次粮改的原则是“四分开一完善”，即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制。并指出改革的重点是国有粮食企业，近期主要是落实按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策。
2000年春天，经国务院批准，浙江成为全国第一个实行粮食购销市场化改革的省份。2001年8月20日，国务院召开全国粮食工作会议，正式出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发〔2001〕28号），将改革范围扩大至全国，重点是浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津八省（直辖市）。意见将改革浓缩为16个字，“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”。第三次“粮改”由此启动。
2004年5月26日《粮食流通管理条例》正式对外颁布，赋予了粮食行政管理部门管理全社会的粮食流通和对市场主体准入资格审查的职能。2004年5月31日国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议，发布的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》明确宣布，2004年全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。
三、现阶段中国粮食流通体制存在的问题与改革方向
中国原有的以行政干预为主的粮食流通体制已远不能适应经济发展的要求，其存在的主要问题有以下几点：第一，目前的粮食流通体制是以粮食短缺和粮食的经济安全为假定来设计的，粮食进出口贸易的管理，由国有外贸部门垄断，这不适应加入WTO的经济形势；第二，目前的粮食流通体制在收购和批发环节，都是以国有粮食企业为中心进行的，排斥其他粮食经营者，这不利于合理粮食价格的形成；第三，封闭的粮食金融体制的运行成本极为高昂，而且并不能杜绝资金渗漏，一些国有粮食部门成了填不饱的“黑洞”。
可喜的是，中国政府已清醒地认识到这些问题，为此，政府已开始采取实质性的措施来改变这种局面。2004年6月3日中国国务院颁布了《粮食流通管理条例》，根据该条例的规定，国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，促进公平竞争，国家严禁以非法手段阻碍粮食自由流通。国有粮食购销企业则要转变经营机制，提高市场竞争能力，在粮食流通中发挥主渠道作用，带头执行国家粮食政策。根据规定，粮食价格主要由市场供求形成，国家则加强粮食流通管理，增强对粮食市场的调控能力。显然，这一条例标志着中国粮食流通制度向市场化方向迈出了极大的一步，预示着农村计划经济的彻底结束。
第五节 ”三农”问题及其解决
中国经济发展的一个突出特征是经济发展存在着严重的不平衡，这种不平衡的一个集中表现是“三农”问题。“三农”问题是指中国目前发展过程中存在的农村、农民与农业问题，它的具体含义是“农村真穷、农民真苦、农业真危险”。由于农村人口占中国人口的大多数，因此“三农”问题的解决不仅决定了中国农业的未来发展，而且是中国能否实现现代化的关键。解决“三农”问题的基本出发点是找出问题的主要矛盾与基本症结，为此，我们下面依次对这三个问题进行比较详细的分析。
一、农业问题
农业问题排在“三农”问题的首位，不过，在解决问题之前我们有必要对这一问题的实际情况进行冷静的分析，其主要内容是中国的农业是否真的出现了比较严重的问题？原因是什么？首先，“农业真危险”是指从供需的角度来看，中国的粮食供应存在着潜在的严重问题，而这又与耕地面积问题是紧密相连的。前面说过，随着工业化与城市化的推进，中国的耕地面积在逐年减少，这导致了近些年来粮食产量的持续下降，进而可能危及粮食市场的供求平衡，并对整个经济产生比较大的冲击。
不过，一些学者认为（例如林毅夫，2004）【2】，从总体上来看，中国的农业并不存在真正的危机。这是因为，根据农业经济学、发展经济学和国际上的一般经验，只要农业的年均增长率高出人口增长率1个百分点，那么农业生产就应被视为是正常的。从中国的实际来看，在1978—1984年期间，中国农业生产年均增长率达到了7.7%，1985—2003年有所下降，但农业年均增长还是达到了5.8%，均远越过人口的增长率。即使是农业生产处于最低谷的1998—2003年，农业的增长每年还是维持在4.5%的水平，而同期人口自然增长率只有0.8%，农业年均增长率高出人口增长率3.7个百分点。因此，从总体供需平衡的角度上看，中国的农业生产是正常和可靠的。
二、农村与农民问题
农村与农民问题的含义是“农村真穷”和“农民真苦”，其中“农村真穷”反映的是城乡之间的收入差距不断扩大的现实，而“农民真苦”指的是农民所承受的负担过重。不过，从中国发达地区的发展经验来看，如果农民收入的增长较快，那么农民的负担并不存在过重的问题。例如，在民营经济相对发达的中国浙江省，通过农村工业化，农民从非农产业获得的收入提高很快，因此当地的农民负担并不重。另外，随着取消农业税等政策的落实，农民的负担已经逐渐减轻。可见，根本而言，不管是对农村问题还是农民问题，其实质都是农民的收入问题。下面我们来看一下中国农民收入的现状及其产生原因。
在中国，农民收入问题变得越来越突出始自20世纪90年代末期，从1997—2003年农民的人均收入年均增长4%，远低于城镇居民8%的水平。从绝对额上看，从1998到2003年，农民人均纯收入增加了532元，但同期城镇居民的人均纯收入增长了3312元，农民6年间人均纯收入的增长总额还不及城镇居民的一年增长额。可见，无论是增长速度还是增长水平，农村居民均与城市居民存在着相当大的差距。总的看来，造成城乡居民收入差距拉大的原因主要有以下两个方面：
第一，农民来自于农业方面的收入不增反减。从1997到2003年，无论是从比例还是绝对水平来看，中国农民从农业中所获得的收入均在逐年下降：2003年，农民总收入中来自农业的比重大约为45%，比1997年下降18个百分点；1997年，农民总收入中来自于农业的收入为1276元，而此后7年再也没有达到过这一水平。
第二，非农产业吸引农民工的能力下降。自1997年，中国开始进入了长期的通货紧缩时期，商品市场供过于求，商品市场的竞争加剧，企业的生存环境恶化，这导致了许多乡镇企业和国有企业的倒闭，这一现象的后果是：一是乡镇企业无力吸纳更多的劳动力。实际上，与1996年相比，2003年中国乡镇企业吸纳的就业人数只增加了63万；二是为了解决城市本身的下岗工人问题，城市新增就业职位中提供给农民工的也不多。
三、“三农”问题的解决办法
“三农”问题的本质即农民收入问题，因此，解决“三农”问题的核心在于如何提高农民的收入水平。从国际发展经验与中国的现实出发，中国农民收入问题的解决取决于以下几方面的因素：一是农村劳动力向非农产业的转移；二是全国统一粮食市场的建立；三是农业科技水平的提高速度与推广水平。
第一，农村劳动力的转移。农业生产的一个基本特征是农产品的收入弹性与价格弹性均比较低，也就是说，农产品产量的变化对农民收入的影响不大，农产品产量的变化对农产品价格变化的影响也不显著，因此，通过提高农产品产量来增加农民收入是不现实的。同时，由于农业从根本上来说是土地密集型产业，即土地占农业收入分配的比重较高，而我国的现实是，由于农村人口数量过大，因此通过提高人均耕地面积的拥有量来提高农民收入的可能性同样是很小的。可见，农民收入的提高最终要取决于农业劳动力向非农产业的转移程度。大量的农业劳动力向非农产业转移后，在合理的土地流转制度的配合下，农民的人均耕种面积将得到提高，农民将获得土地规模经济所带来的好处，同时，土地生产规模的扩大也为采用更为先进的农业生产经营组织形式创造了条件。
第二，全国统一的粮食流通市场的建立。中国地域广阔，各地区的比较优势存在很大的差异，比较优势的不同要求各地的产业结构发展的侧重点也要有所不同。具体来说，由于市场空间和与国外联系上存在着差异，因而东部地区的比较优势是发展工业；而中部与西部地区的比较优势则分别在于农业与矿业。可见，从全国来看，东部地区在相当长的时期内将是中国经济增长的发动机。不过，对提高农民的收入水平而言，这个“发动机”的效率如何还要取决于全国粮食市场的结构。这是因为，如果要使东部经济发展的收益能够被中西部地区的农民分享，那么就应形成东西部经济的这样一种传导机制：东部地区由于专注于发展农业而产生的对粮食的超额需求应通过一种畅通的渠道由中西部地区的农民提供，这就要求建立一个全国统一的粮食流通市场。前面我们分析过，目前中国的粮食流通渠道还是以国有为主，尚没有建立一个合理有效的全国性的粮食流通中介体系，这在很大程度上妨碍了粮食在地区间的自由流动，其对提高农民收入的不利影响是：由于不存在全国性统一的粮食流通市场，因而东部地区经济发展所带来的粮食价格提高的好处不会被中西部所享受，而很可能被国际粮食市场所获取。即东部工业发展导致粮食需求价格水平提高，进而通过粮食进口提高中西部农民收入的传导机制无法实现。
第三，农业科技的进步与推广。农业劳动力的大规模转移所导致的工业化迅速发展的一个后果就是中国的农业用地总规模将不可避免地减少和人均耕地面积的扩大。在这种情况下，要维持粮食的基本自给和提高农业的产出效率，基本的出路在于努力促进农业科技的进步与推广，那么如何在实际当中达到这一目的呢？从国内外经验来看，农业科技水平的提高与推广主要应靠政府扶持，其主要原因如下：一是农业科技的科研效率较差，科技成果不易市场化，因此只能靠政府来推进。例如，我们很难想象，一项普通的新的农业科技创新会马上得到农民的承认与购买。二是农业科技的主要受益对象是消费者，根据“谁受益、谁付费”的原则，消费者应对农业科技的进步与推广付费。那么消费者通过何种渠道来为其所得到的收益付费呢？显然，由于存在着市场失灵问题，因此基本的渠道是通过政府对消费者课税，然后将税收转移于农业科技的进步与推广。
思考题
中国能够一直自己解决粮食问题吗？中国需要一直自己解决粮食问题吗？为什么？
如何解决中国“三农”问题？
主要参考文献
林善浪，张国.中国农业发展问题报告.北京：中国发展出版社，2003
林毅夫.促进农村发展的几点战略和政策思考.卡特动态，2004（4）
刘斌，张兆刚，霍功.中国三农问题报告.北京：中国发展出版社，2004
杨戈.走向现代农业：农业现代化与创新.北京：中国经济出版社，2003
朱杰，聂振邦，马晓河等.21世纪中国粮食问题.北京：中国计划出版社，1999
董全海等.中国粮食市场：波动与调控.北京：中国物价出版社，2000
农业部农村经济研究中心网，http：//www.rcre.cn
中国农业经济网，http：//www.agrice.cn
注释：
【1】林善浪、张国：《中国农业发展问题报告》，中国发展出版社2003年版，第20页。
【2】林毅夫：《促进农村发展的几点战略和政策思考》，《卡特动态》，2004年第4期。
