三、从老布什到小布什——后冷战时期的美国发展援助政策
东欧剧变和苏联解体后，美国冷战的对手、意识形态的对手消失了，美国成为世界上唯一的超级大国。同时，美国向发展中国家提供发展援助的两大理由之一也随之消失。但美国发展援助的另一大因素依然存在：即促进发展中国家的经济发展，增强这些国家的生产力和购买力，从而扩大世界贸易和壮大全球经济。无论是发展中国家还是包括美国在内的发达国家，都将从这一发展中受益。另外，在美国国内对发展中国家人道主义危机的关切，也是继续向发展中国家提供发展援助的重要动力。不过很明显，在冷战结束后，美国对外发展援助的动力较之里根时代更为不足，所以布什政府以及后来的克林顿政府，无论是在行政系统内部，还是在与国会打交道的过程中，都没有为发展援助提供持之以恒的支持。
在布什政府时期，美国国际开发署无论是领导人还是政策，均处于杂乱无章的状态，甚至一些政治人物试图将国际开发署改造为服务于私人部门的商业推进机构。布什政府的第一任国际开发署署长是阿兰·伍兹（Alan Woods），应该说，伍兹对国际开发署的工作并不陌生，他在里根政府时就已经取代麦克弗森，成为国际开发署的署长。但在被布什总统任命为新政府的国际开发署署长后不久，他就被查出身患癌症，并于当年病逝。所以，国际开发署在1989年的工作仅仅限于维持。1990年，罗纳德·罗斯肯斯（Ro nald Roskens）接替伍兹的国际开发署署长职务。
在后冷战时期美国对外发展援助的历史上，尽管伍兹并没有多少建树，但他还是以其"伍兹报告"（Woods Report）——《发展与国家利益：迈入21世纪的美国经济援助》（Development and National Interest：U.S.Economic Assistance into 21Century）而难以被研究者所忽视。这个报告是里根政府后期，美国国际开发署对美国国内改革对外援助政策呼声的回应，它反映了里根政府乃至后来的布什政府对外发展援助的走向，即鼓励民间企业更多地介入发展援助领域；美国的发展援助应促进发展中国家的市场经济改革。所以，这个报告并不认为经济援助是发展中国家经济发展的重要力量。如报告提出：已经实现经济发展和正在实现经济发展的国家，在很大程度上是因为选择了正确的政策，充分开发了本国的人力资源和物质资源。此外，强势扩张的美国经济、健康的贸易环境、营利及非营利的民间组织所提供的援助也发挥着重要作用。总的来看，美国直接的发展援助在促进受援国经济发展方面只发挥着次要作用，而且并不是总能富有成效。很显然，这个报告对美国发展援助在发展中国家的作用没有给予足够的重视，也忽视了发展中国家的基本需求如发展教育、改善保健体系等，报告的中心思想是"自由市场力量是经济发展的关键。"【80】
在伍兹代表美国行政机关起草发展援助的改革方案的同时，美国国会也试图提出自己的对外援助改革方案。众议院外交事务委员会主席但丁·福赛尔（Dante B.Fascell）任命了一个跨党派特别工作组，由李·汉密尔顿（Lee Hamilton）和本·吉尔曼（Ben Gilman）担任召集人。这个特别工作组的产生源于美国国会对美国发展援助的挫折感，即美国对外援助分散、成效不彰，美国对外经济援助既没有反映国际经济正在变化的局面，也没有反映美国作为经济援助提供者的角色在淡化。这个特别工作组的研究报告于布什政府上任的第二个月正式公布。报告批评美国政府将大量的资源用于经济支持基金；认为国际开发署承担了过重的任务，而且将稀少的资源分散到太多的国家。鉴于此，特别工作小组建议：制定新的国际经济合作法案（International Economic Cooperation Act）取代1961年的对外援助法案；创建一个对外援助执行机构取代国际开发署；确认将经济增长、环境保护、缓和贫困、民主和经济多元化作为对外援助的目标；在执行对外援助计划时保持更大的弹性；新机构应对经济援助的结果而不是资源分配承担更大的责任；加强与美国其他国际经济政策以及其他援助国的协调等等。在福赛尔的领导下，美国众议院以这个报告为基础，制定了《国际经济合作法案》，并在众议院以314票对101票顺利通过。但该法案在参议院却未能获得足够的认同，参议院多数党领袖甚至未将其交付表决，使得这一法案胎死腹中。
罗斯肯斯接任国际开发署署长后，美国国际开发署在后冷战时期的对外经济援助战略才更加清晰并具有了一定的连续性。1991年，罗斯肯斯将国际开发署的工作定位为促进受援国的经济和政治自由化，并认为这是改善受援国人民生活状况的基本条件。美国国际开发署将向那些迈向自由化的国家提供直接的经济援助；但对那些不愿意进行重大改革的国家，美国将"谨慎"考虑是否提供帮助。国际开发署在其提交的1993年财政预算计划中，明确规定了美国对外经济援助的目标：支持经济和政治改革；投资人力资源开发；加强支持扩大商品生产和服务的机构及基础设施建设。【81】罗斯肯斯希望国会配合，将美国对外援助集中于解决几个问题，集中于帮助几个正在进行政治经济改革的发展中国家或前共产主义阵营的国家。
布什政府前期，美国在发展援助领域最显著的成就就是《支持东欧民主法案》（Support for Eastern European Democracies Act，SEED）的通过。这个法案授权布什政府在未来三年，向中东欧国家提供总共9.38亿美元的援助，这一数字是布什政府所要求的两倍。【82】美国国会在法案中明确表示，SEED"通过提供技术援助、鼓励进行市场经济改革，并且在选择的基础上，作为有成本效益的社会保障网络，关心那些在经济转型过程中遭到重创的人们。"【83】尽管美国政府和国会对援助中东欧国家充满热情，但还是遭到了一些美国媒体的强烈批评，认为布什政府在向中东欧国家提供援助时不甚积极，所提供的经济援助数额"毫无价值"，美国国务院是将东欧国家视为第二类甚至第三类重要地区来看待。但直到1990年夏天审核新财政年度预算时，美国对东欧的经济援助一直受到公众的支持。这一时期，美国对东欧所提供的另一类实质性援助就是给予东欧实现转型的国家最惠国（Most Favored Nation，MFN）待遇，1990年，捷克斯洛伐克和波兰率先取得了美国的最惠国待遇。
为配合东欧国家的转型需要，布什政府还将和平队派到了这些国家。和平队的这一举措，不仅标志着和平队活动区域的扩大，更为重要的是，它使和平队卸去了冷战时期戴在手上的"丝绒手套"，【84】更加公开地服务于美国的对外战略和政策。
和平队进入前苏联及中东欧地区，其主要目的就是巩固冷战的成果，协助这些前社会主义国家顺利"实现由社会主义向资本主义的跨越"。【85】1990年6月15日，布什总统在白宫的玫瑰园接见了第一批即将前往东欧（波兰和匈牙利）的和平队志愿者。他在当时的演说中强调："今天，我们在人民之间发起了新的努力，力图使美国、波兰和匈牙利的公民通力合作，在令人振奋的进程中建设新的民主社会"。布什总统将志愿者的工作称为一种投资，"你们的投资就是美国的投资，这是一种在中东欧巩固民主与独立的投资。对于中东欧朝着一个完整和自由的欧洲进行的民主转变，和平队在波兰、匈牙利及而后在捷克斯洛伐克的项目，是美国持久承担义务的有实质意义的组成部分"。布什总统将即将奔赴东欧的121名和平队志愿者称为"121盏明灯。"【86】这种使命也使得前往中东欧及中亚的和平队具有一些不同于以往的特点。
首先，和平队在中东欧及中亚的活动是适应这些国家的转型需要，所以，派往这些国家的志愿者已不仅仅是"中等人力资源"，而是相对高级的人才，其中不乏工商管理硕士、法学家、金融家、高级会计师以及企业经理等高级管理人才。这使得这支新型的和平队具有高度职业化色彩，其活动的主要领域是经济及金融界。其任务是帮助这些前社会主义国家进行国有企业的私有化改革，帮助发展小型私有企业，将西方的企业制度、金融体制和保险体系等介绍并嫁接过来，最终在这些国家建立西方式的自由市场经济运行模式。在谈到和平队的这一职能转变时，布什政府后期和平队的队长赵小兰曾指出："过去，和平队以修建水利系统而闻名，今天的和平队志愿者则以建立财政体系、分配体系和法律体系而著称。"【87】
其次，和平队在中东欧及中亚前社会主义国家的传统项目，也要配合上述国家转型的需要。教育同样是这一地区和平队最大的项目，派往这些国家的教师绝大多数都是从事英语教学。自从上述国家的社会性质发生转变后，英语成为它们与外界，特别是西方世界交流使用最多的语言，甚至被视为通向"现代世界的通行证"。75%以上的各级学校的学生将英语作为自己的第一外语，因而，英语教师的需求量非常大。和平队志愿者在这些国家不仅仅是教授语言知识，而且通过在课堂上介绍美国的历史、文化、政治制度等，传播美国的价值观念。在俄罗斯，志愿者还在部分地区采用自己编写的新教材，原因就在于旧教材中对美国和西方国家有负面的描写。【88】从这一角度看，作为教师的志愿者不仅是美国价值观念的传播者，而且是美国文化的传播者。此外，和平队志愿者还参与了一些国家教育管理部门对教育体制的改革。
第三，与在其他发展中国家的活动相比，和平队在中东欧及中亚前社会主义国家的活动是相对短暂的，决定是否结束和平队的存在的前提条件也是不一样的。和平队在发展中国家的项目时间一般比较长，在很多国家自20世纪60年代开始一直持续到现在。和平队正常撤离的国家，一般都摆脱了贫困，实现了经济的腾飞，如土耳其、韩国等。自1990年进入东欧国家、1992年进入前苏联地区，到现在不过10多年的时间，和平队已经结束了在捷克的项目，并且在2002财政年度，还将相继结束在爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和斯洛伐克四国的存在。和平队官方对此做出的解释是：上述国家已基本实现了由中央控制的经济向自由的市场经济的转变，正在朝着更大的自主方向发展，并同欧洲邻国建立了更为密切的关系。【89】意即只要这些国家完成了社会制度的转型，并成为自由、民主的欧洲的一部分，和平队在这一地区的历史使命也即告终结。
1991年，随着总统选举年的临近，美国政界对国内问题的关注超过了东欧问题，无论是布什政府还是美国国会，都将注意力从国际上的政治、经济改革转向了美国国内。"反对对外援助产生的美国优先后坐力超越了党派和意识形态分野。"【90】布什政府后期，美国经济进入了又一个衰退期，而且，对总统选举的关注以及缺乏明确的对外援助战略，使得1992年美国对发展援助的关注降到了新低。如众议院对外关系委员会的共和党议员威廉·布鲁姆菲尔德（William Broomfield）所分析的："我认为，除非我们对其进行改革，否则（对外援助）很有可能会消亡。"【91】不过，对国际开发署进行改革的建议几乎每一届政府时期都会提出，但由于美国政府与国会之间的相互牵制，自肯尼迪政府以来，没有哪一届政府能够采取切实的改革措施。接替布什总统成为白宫新主人的比尔·克林顿，任内在恢复美国经济良性发展方面颇有建树，在对外援助领域，尽管所推行的改革并无太明显的成效，但克林顿政府的发展援助战略较之布什政府时期还是更为清晰。
1993年，克林顿总统提名布莱恩·阿特伍德（Brian Atwood）为国际开发署新任署长。从1993年5月提名获得批准到1999年7月卸任，阿特伍德担任国际开发署署长长达6年的时间，在国际开发署的历史上可谓前无古人，后少来者。当时，阿特伍德所面临形势无疑是很严峻的。一方面，克林顿政府为收拾布什政府留下的经济烂摊子，必然将在一些不急迫的领域紧缩开支，国际开发署自然会在财政紧缩的范围内；但同时，美国在世界各地同样又面临着发展的挑战，包括在前苏联和东欧地区以及一些亚非国家推动民主和市场经济的发展，需要美国扩大发展援助。此外，美国的国会和媒体对国际开发署的工作效率和管理水平一直不太满意，对国际开发署工作的批评几乎从未间断。阿特伍德希望他领导的国际开发署能够改善美国的对外援助工作。
在美国国会批准提名的听证会上，阿特伍德表示，国际开发署将服务于美国的总体外交政策，国际开发署的工作目标主要侧重于以下四个方面：首先，满足发展中国家对民主、社会公正和人权日益强烈的要求。对美国而言，一个民主、多元和市场经济的世界将会更加安全和美好。其次，与其他工业国一道，促进发展中国家经济的可持续发展。阿特伍德认为，只有稳定的政治体系和健全的经济政策才能让发展中国家实现经济的可持续增长。第三，美国亟须向发展中国家提供援助，帮助它们应对全球性及区域性问题，这些问题正对整个世界构成威胁。如美国愿意帮助发展中国家控制对热带森林的砍伐、预防对海洋和河流的污染、保护大气层等。第四，继续承担美国对世界的人道主义责任。阿特伍德承诺，如果国会通过总统对他的提名，他将建议克林顿总统打造一个尽可能强大的团队，重建并恢复国际开发署在国内外的信誉。【92】
克林顿总统上台后，组成了由副国务卿克利夫顿·沃顿（Clifton Wharton）领衔，成员包括国际开发署署长提名人阿特伍德的特别工作小组，负责研究新政府的对外援助方针和政策。特别工作小组成员在起草报告的过程中，与对外援助研究方面的专家、美国参众两院的议员交换了意见，并参阅了1989年以来关于国际开发署改革的所有报告，最终形成了《国际开发署与对外援助改革》（USAID and Foreign Aid Reform）报告。该报告指出，冷战结束之后，在新的国际环境下以及应对新的挑战的过程中，美国的对外援助，尤其是发展援助，依然是美国对外政策的重要基础，在美国对外关系中发挥着重要作用。国际开发署的工作有助于维护美国的国家安全、促进经济复兴、推动世界的民主进程。基于国际开发署对于维护美国国家利益的重要性，美国政府和国会需要做的不是废除这个机构，而是通过改革，明确国际开发署的工作目标，提高国际开发署的工作成效。报告认为，在新的国际形势下，国际开发署的工作目标应围绕以下四个方面来开展：
第一，促进发展中国家经济的可持续增长和发展。
第二，在促进发展中国家发展过程中推动民主化进程。
第三，关注全球性问题如人口增长、艾滋病的扩散、环境保护等。
第四，对人道主义灾难做出必要的反映。【93】
报告认为，为实现上述目标，美国国会需要制定新的立法，取代1961年的对外援助法案。1993年7月14日，美国参议院对外关系委员会举行了关于该报告的听证会，对外关系委员会成员接受了报告关于美国对外援助调整与改革的思路，这个报告因之成为制定新的对外援助法案的基础。1994年2月，国际开发署完成了新法案的起草工作，新的对外援助法案定名为《和平、繁荣与民主法案》（Peace，Prosperity，and Democracy Act of 1994），国务卿沃伦·克里斯托弗（Warren Christopher）亲自出马，说明新法案的必要性。他指出，现在的美国对外援助工作，依然是在1961年通过的对外援助法案框架下进行，这个法案是冷战的产物，符合当时的美国全球战略。但现在冷战已经结束，该法案的一些内容"很明显已经过时了。"但对外援助本身并没有过时，美国对外援助政策若要有效地服务于美国的国家利益，就必须随着美国对外政策目标做出相应调整。【94】在《和平、繁荣与民主法案》中，美国对外援助政策的目标确定为6个方面："通过贸易和投资促进发展"；构建民主；促进可持续发展；促进世界和平；提供人道主义援助；提升美国外交。【95】
很明显，这个法案将发展中国家的可持续发展以及环境保护放在了优先目标，而淡化了长期以来在美国对外援助中的居于优先地位的安全利益与商业利益。根据这个法案，在美国对外援助中长期占据较大份额的经济支持基金将被废止。然而，这个法案所阐述的美国对外援助目标，与克林顿政府所阐述的对外政策目标还是有一定的区别，尤其是它所强调的重点明显是不一致的。例如，在同年美国政府向国会提交的国际事务的财政预算中，"促进贸易与投资"被列为美国外交事务的首要目标。而促进发展中国家的"可持续发展"仅仅被列为第三位目标，如国务卿克利斯托弗在预算报告中宣称："保证我们的经济安全是克林顿政府中心目标，也是我们外交政策的中心。"【96】这就很容易给人造成误解——美国对外援助政策与美国整个对外政策并不协调一致。这也给了在国会中占据优势地位的共和党人否决《和平、繁荣与民主法案》的机会。而为数众多的民主党国会议员在表决时有意识地闪避，使得这个法案最终未能在国会获得通过。
尽管《和平、繁荣与民主法案》已经不可能在国会获得通过，但它所阐述的对外援助目标依然是国际开发署的指导思想，这同样是共和党人所难以接受的。共和党议员依然希望紧缩联邦政府开支，尤其不希望在对外援助领域花太多的钱。新任参议院对外关系委员会主席耶西·赫尔姆斯（Jesse Helms）就认为，对外援助就是把钱"扔进老鼠洞"，因而建议在未来几年将美国的对外援助削减20%。一般而言，共和党与民主党在对外援助领域的主要分歧表现在以下几个方面：首先，共和党希望削减对外援助预算；其次，共和党主张解散国际开发署，将对外援助的控制和管理权移交美国国务院，这样，就能更加有效地将对外援助作为美国外交政策的工具，服务于美国的国家利益；第三，共和党希望削减促进发展中国家"可持续增长"名义下的发展援助计划，完整保留"促进和平"和"构建民主"的计划。这意味着美国将减少控制人口和保护环境方面，以及对亚洲、非洲和拉丁美洲国家的发展援助。按照共和党人的计划，克林顿政府应该像布什政府一样，将对外援助集中在埃及、以色列和前共产主义国家。【97】
总的来看，与布什政府相比，克林顿政府的对外援助政策有了更为清晰的战略，它尤其强调发展中国家的"可持续发展"，以及通过美国的援助有效地推动发展中国家的发展以及民主化。克林顿政府的对外援助同样强调相互依赖的观念，强调美国国家利益难以切割的全球利益观念。这些观念决定了克林顿政府发展援助的内涵，尽管美国国会对于发展援助的拨款一直呈下降趋势。但克林顿政府时期，包括他的第二个任期，在对外援助领域里的指导思想却是明确的，并能一直坚持下来，这直接影响到小布什政府的对外援助政策走向。
克林顿政府时期的美国对外发展援助，从实施的过程来看，具有以下几个特点：
第一，美国对外援助的经费基本上呈下降的趋势，只是到了克林顿政府后期，才开始逐渐增加，但并未达到20世纪90年代初的水平。唯一的例外是，美国对东欧和苏联的前社会主义国家的援助不仅没有削减，而且稳中有升。发展援助和经济支持援助的数额则是稳步下降。
，1991年至2000年美国对外援助分类财政预算，分别是：发展援助（DA）、经济支持援助（ESF）和对前社会主义国家（EX-Com）的经济援助。并非国际开发署的所有财政预算（货币单位：百万美元）。【98】
这一时期美国对外援助下降的原因是多方面的。国际大环境的变化自然是产生这一现象的首要因素，即冷战结束，国际形势趋于缓和，服务于美国对外政策的对外援助失去了它的大部分活动空间；另一方面，在克林顿政府时期，美国国会长期把持在共和党手里。如在众议院里，大多数共和党人几乎从来没有关心过对外援助。在对外援助方面具有重大影响的众议院拨款委员会，长期由共和党人桑尼·卡拉汉（Sonny Callahan）担任主席，在对克林顿政府的对外援助法案投票时，卡拉汉从未投过赞成票。而参议院对外关系委员会主席赫尔姆斯和拨款委员会主席米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）则一直在提议大幅削减对外援助计划。【99】这决定了克林顿时期美国对外援助规模的走势。
这一时期美国对外援助的第二个特点是，对外援助的主要对象是中东欧和前苏联地区，这从上表中的数据中也能体现出来。克林顿在竞选期间，曾经攻击布什政府对上述前社会主义国家的援助政策，认为布什总统在向这些国家提供经济援助时优柔寡断，未能满足这些国家的转型需要。克林顿总统上台后，对中东欧国家的援助明显增加，到他离任时，美国向这一地区提供的经济援助是布什政府最后一年的将近5倍。不过，美国对中东欧国家提供的经济援助具有一定的应急色彩。美国援助的分配也不均匀，而且多是根据美国国内政治的需要，而不是根据这一地区国家发展的需要。以东欧为例，从1989财政年度到1995财政年度，波兰得到了美国对这一地区的经济援助中的大部分，其次是罗马尼亚和匈牙利。这些国家从美国援助中得到较大份额并不是因为它们更需要，而是美国来自这几个国家的移民较多，他们组成的援外活动集团在决定美国援助分配时发挥了巨大作用。
克林顿政府对外援助的第三个特点是更加关注全球性问题、关注发展中国家的民主化和可持续发展问题，这也是克林顿政府对外援助政策调整的方向。在克林顿政府看来，民主化、可持续发展以及应对全球性问题是彼此相互关联的。如果一个国家没有健全的民主机制，这个国家也就难以和平地发展，难以对付国际恐怖主义和犯罪，也不会在保护环境方面承担义务。所以，布什政府的发展援助基金主要用于在亚洲、非洲和拉丁美洲推动当地民主化，帮助受援国解决人口与计划生育问题（尤其是在印度和非洲的一些国家），推动环境保护项目，等等。
在推动上述工作的过程中，美国国际开发署密切与美国的其他一些援外机构合作，其中，国际开发署与和平队的合作就较为成功。克林顿政府时期，和平队在一些地区的工作也侧重于帮助受援国解决一些全球性问题，特别是艾滋病的迅速传播、环境保护以及全球化和新经济时代发展中国家面临的新问题。
20世纪90年代，艾滋病成为一种世界性的传染性疾病，在非洲大陆更是泛滥成灾。据估计非洲至少有2350万艾滋病患者或病毒携带者，占世界艾滋病患者或病毒携带者的70%，而且，已经有1730万患者失去了生命。可以说，艾滋病已经对非洲国家的经济发展、政治稳定和社会结构构成严重威胁。刚刚卸任的和平队队长施奈德认为，艾滋病的传播是人类面临的最大的人道主义危机，是非洲发展最大的障碍。他在2000年世界艾滋病日发表的演说中宣称："艾滋病危机不仅正在损害非洲的社会和经济发展，而且也是今天全世界所面临的主要的人道主义挑战。"【100】和平队既将艾滋病问题作为其医疗保健项目的主要组成部分，又将其作为全球性问题纳入几乎所有和平队项目中。2000年，在非洲的志愿者中，有1/4是直接从事艾滋病的防治工作，而从事教育、环境、农业等工作的志愿者，也被要求利用一切机会宣传艾滋病的防治。在和平队的历史上，这是第一次动员每一位志愿者加入到对抗一种疾病的洲际运动中。此外，和平队中的危机应急队也将越来越多的志愿者派到非洲，加入到预防艾滋病的活动中。
随着工业化在全球的扩展、人口的增加和对土地的掠夺性使用，环境问题已成为整个人类面临的重大挑战之一。自20世纪90年代以来，和平队在环境保护方面投入了越来越多的人力和物力，目前有17%的志愿者直接从事环境保护工作。此外，一些从事农业和教育工作的志愿者也将一部分精力用于环境保护的宣传和教育。志愿者的工作主要集中在关注人类的需求、可持续发展和通过教育、宣传改变当地人的一些观念。在一些国家，和平队志愿者帮助当地政府制订了森林保护计划、植树计划，寻求以其他能源代替木材；同时与当地的学校、政府机构、非政府组织等合作，促进环境保护的教育宣传工作；在撒哈拉沙漠以南的非洲国家，志愿者还与当地的农民合作，建立了为数众多的苗圃和秧苗储存库，其中仅在喀麦隆就建立了145个苗圃和118个秧苗储存库。
由于国会尤其是国会中共和党人的牵制，克林顿政府未能实现美国发展援助的转型，他的发展援助政策也遭到了国内一些人士的非议。但不可否认，克林顿政府对美国对外援助政策的调整，代表了后冷战时期美国发展援助的走向。尤其是在全球化时代，在世界各国和各地区相互依赖日益加深的情况下，面对一些全球性问题，美国不可能独善其身，必须与世界其他国家一起共同面对。这就决定了克林顿政府在对外援助领域的政策调整，并没有随着克林顿和民主党的下台而发生重大改变，小布什政府上台后，也必须正视克林顿政府在发展援助领域所作出的这些调整，甚至在新的历史条件下予以强化。
信奉新保守主义的小布什政府，对发展援助的兴趣并不比老布什政府大。但在小布什执政的第一年便发生了举世震惊的"9·11事件"，迫使小布什政府重新思考其国家安全战略和对外援助战略。反对国际恐怖主义、维护国家安全成为小布什政府外交战略的中心，与此相适应，美国的对外援助战略也相应做出调整。2003年8月，美国国务院与国际开发署联合推出了针对未来美国外交和发展援助的纲领性文件——《安全、民主、繁荣——战略计划（2004—2009财政年度）》（以下简称《战略计划》），该文件声称，美国对外政策的根本目标是"创造一个造福于美国人民和国际社会的、更加安全、民主和繁荣的世界。"【101】它的内容主要有以下几个方面：
第一，《战略计划》确立了未来几年美国外交和发展援助的目标——实现和平与安全。《战略计划》毫不讳言，美国政府的"首要职责是保护其公民的生命、自由和财产"。美国政府也体会到："只有当我们的朋友和邻居处于安全状态时，我们自己的安全才能最大限度地得到保证。"因此，美国国务院将努力解决地区冲突，对付国际恐怖组织网络，与国际有组织犯罪进行斗争，确保大规模杀伤性武器不能掌握在可能会对美国及其盟国和朋友构成威胁的国家和组织手中。同时，"当发展中国家和处于转型期的国家在同贫困、环境恶化、传染疾病做斗争时，美国国际开发署的援助计划将帮助保证其经济、社会和政治的稳定，我们的共同目标是：保证今天处于麻烦中的国家明天不会演变为失败的国家。"【102】
为此，美国将努力阻止并解决局部和地区冲突以维护和平，并将对美国国家利益的危害降到最低；全力对付国际恐怖主义，防止恐怖组织对美国及其盟友和友好国家发动恐怖袭击，加强反恐联盟和国际协调，寻求彻底击败全球恐怖主义；降低大规模杀伤性武器对美国、盟国以及友好国家的威胁，尤其是要确保大规模杀伤性武器不能落入恐怖组织手中，同时敦促各国遵守现有的多边国际条约和体制；将国际有组织犯罪和毒品对美国及其公民的影响降到最低。
第二，提高发展中国家经济的可持续增长能力，维护全球利益。《战略计划》认为，保护美国及其盟友免遭国际恐怖主义、大规模杀伤性武器及国际有组织犯罪的威胁，维护地区稳定是必要的，但这并不足以维护美国国家安全。一个更加健康、拥有良好教育、民主和繁荣的世界同样会使世界更加稳定，让美国更加安全。美国推进民主、保护人权，促进经济繁荣和安全，推动解决社会和环境问题，这些战略目标是美国整体战略的一部分。在美国看来，冲突、混乱、腐败和压制性政府、环境恶化以及人道主义危机经常会出现在同一个地区，这并非巧合。美国国务院和国际开发署的发展援助将承担起领导的责任，推动发展中国家步入可持续发展的轨道，将现在一些国家经济的恶性循环转变为良性循环；推动责任政治以及政治和经济的自由化；推动受援国政府加强对公共服务事业的投资等。
美国国务院和国际开发署重点关注以下几个领域：推动民主和良好治理的发展，包括公民社会建设、提高法律的地位、尊重人权和宗教自由；促进世界经济的增长、发展与稳定。同时，为美国企业扩大机会，确保美国的经济安全；帮助发展中国家建立卫生保健体系、发展公民教育、保护环境、应对全球人口增长；对人道主义灾难提供救助等等。
第三，促进世界各国对美国价值观念和政策的理解，主动创造接受美国价值观念和政策的国际环境。为此，美国国务院和国际开发署将大力推动公众外交（Public Diplomacy）。《战略计划》认为，世界各国的公众对美国有着强烈的印象和看法，有正面的也有负面的。这些公众的态度直接影响着美国外交政策目标和发展援助目标的实现，因此，美国国务院和国际开发署将围绕以下三个方面推进美国的公众外交。首先是针对区域性问题，如中东和平问题、恐怖主义问题和艾滋病的防治问题，国务院和国际开发署将制订区域性甚至超越区域性的行动计划，以期产生跨越国界的文化和媒体影响。同等重要的是，美国还必须把握一些国家和地区的脉搏，以了解美国的计划是否在当地引起共鸣。其次，保持对话，为美国的公共外交赢得国内公众的支持。必须让美国公众理解美国与其他国家关系的重要性，让美国公众共享不同国家文化交互影响所产生的业绩，以及美国发展援助的事迹。再次，充分利用现代电视和互联网技术，在更广阔的领域和更深的层次进行公众与公众之间的生活方式交流，这种做法可以改变人的精神和思想。
为确保《战略计划》的贯彻执行，美国国务院与国际开发署将组成两个联合委员会，分别是"国务院—美国国际开发署政策委员会"（Department‐USAID Policy Council）和"国务院美国国际开发署管理委员会"（Department‐USAID Management Council）。【103】
在《战略计划》这一纲领性文件的指导下，美国国际开发署又进一步明确了自己的具体工作重点和目标，并通过发表《美国对外援助：迎接21世纪的挑战（白皮书）》（U.S.Foreign Aid：Meeting the Challenges of the Twenty‐First Century），对外详尽说明。
与《战略计划》不同的是，白皮书在阐述美国对外援助的方针政策时更加具体，而且主要是针对美国发展援助的主要组成部分，即双边援助。白皮书将发展中国家划分为两大类：一类是相对稳定的发展中国家，另一类是脆弱的国家（Fragile States）。对前一类国家，美国所提供的以发展援助为主，而且，发展援助的特点呈现多样化，援助的目标是促进这些国家的转型发展。目前，这一类国家基本上还处于发展的转型阶段，还需要在政府管理、政治体制、经济结构等方面进行根本性的变革。发展模式的转换将使得这些国家在不依赖外来援助的情况下，实现经济和社会的可持续发展与进步。美国将向这一类国家特供特别援助，使这些国家更好地实现公正统治、经济自由化和投资于人民。
脆弱的国家指的是那些正在滑向危机与混乱的国家，也包括正在从冲突和危机中恢复的国家，以及基本上可以归为失败的国家（Failed States）。脆弱国家所面临的主要挑战是加强制度与统治基础，维护国家的稳定。美国将选择美国的发展援助能够产生有意义变革的脆弱国家，通过美国的经济援助，帮助其加强制度建设、控制冲突、支持冲突后的重建，实现这些国家的稳定、改革和经济恢复。
美国国际开发署除了关注上述两类国家外，同时还要面对三种存在于各种类型的国家的挑战。
一是区域性或全球性问题，主要是艾滋病以及其他传染性疾病、气候变暖、毒品等问题。这些问题在不同程度上影响到脆弱国家的发展前景和社会进步，这一方面需要面临上述问题的国家制定清晰的战略步骤和指导原则，美国国际开发署也将提供必要的援助。
二是人道主义灾难，包括自然的和人为的灾难。这也是任何国家都可能会面临的问题，包括那些相对稳定的中美洲、亚洲和非洲国家都曾经向国际社会请求提供人道主义援助。而对于那些脆弱的国家和已经失败或者正在失败的国家（Failing States）而言，出现各种人道主义灾难的可能性更大。为应对一些国家因为暴力冲突、危机和自然灾害以及贫困引起的人道主义危机，美国将提供人道主义援助。
三是为维护国家利益需要优先考虑的国家和地区，尤其是处于反恐战争的前线国家、在中东和平进程中发挥重要作用的国家，美国将提供经济支持基金。这些国家面临的问题也不尽相同。埃及、约旦、巴基斯坦、菲律宾、哥斯达黎加等国面临的主要是经济发展与社会进步，科索沃、伊拉克和阿富汗则属于脆弱国家，美国的发展援助主要用于帮助维护这些国家政府的稳定。【104】
从小布什政府的发展援助战略和实践，我们可以概括出以下几个特点：
首先，小布什政府的发展援助战略是紧密围绕其国家安全战略来制定的，是其国家安全战略在对外援助领域里的反映。2005年1月，美国国务院和美国国际开发署共同制定的《美国对外援助参考指南》中，明确规定，美国的对外援助要用来确保对美国反恐战争起至关重要的国家不至成为恐怖主义滋生、发展的土壤，同时还要加强对这些国家的"反恐"能力的打造和培养。美国对外援助的这一指导思想，突出表现在小布什政府对巴基斯坦的援助政策上。巴基斯坦军政府成立之后，美国一向谴责巴基斯坦的民主状况，把巴基斯坦列为"非民主国家"，克林顿政府长期奉行拉拢印度打击巴基斯坦的政策。"9·11事件"后，由于巴基斯坦的特殊战略地位，美国迅速调整了与巴基斯坦的关系。一方面，巴基斯坦国内有非常强烈的亲阿富汗塔利班势力，尤其是在巴基斯坦与阿富汗接壤的地区，一些部族与塔利班关系密切。美国需要维护巴基斯坦现政权，避免激进的极端伊斯兰势力在巴基斯坦壮大。另一方面，美国在阿富汗进行的反恐战争需要巴基斯坦的全面配合。在这种背景下，美国迅速调整了对巴基斯坦的政策。2004年，应小布什政府的要求，美国国会通过决议，给予巴基斯坦"非北约主要盟国"待遇。从2001年到2007年，美国共向巴基斯坦提供了100亿美元左右的援助。"9·11事件"后，美国提出了反恐战争中的30个"前线国家"的概念，对这些战略性的国家进行重点援助，以消除恐怖主义的威胁。
与此同时，美国还加强了对所谓脆弱国家、失败的国家、正在失败的国家的援助，避免这些国家由于贫困和混乱导致政府统治失序，从而成为国际恐怖主义的温床。小布什政府认为，对美国国家安全构成主要威胁的主要是国际恐怖主义、大规模杀伤性武器以及国际有组织犯罪三个方面，而这三种威胁又主要是来自"虚弱国家"（Weak States）。这些国家主要分布在发展中国家和前共产主义国家，"虚弱国家"由于经济衰弱和政治混乱，不仅不能对上述三种威胁进行有效的打击，甚至还为上述三种威胁提供了良好的生存环境。冷战结束后的经验表明，美国及其他援助国，不能承受由于忽视这类国家所带来的灾难，像战后的伊拉克、阿富汗就是这类国家的典型。所以在小布什政府时期，伊拉克和阿富汗成为美国的主要援助对象。如2004年，美国为伊拉克提供的经济援助为185亿美元，这一数字是美国国际开发署2002年以前预算的总和。阿富汗得到的美国经济援助是18亿美元，仅次于伊拉克和美国在中东的盟友以色列（26亿美元）。
