相继担任大汉皇朝丞相的两个人物，一个是居文臣之首的萧何，一个是领武将之冠的曹参。他们的相继执政，深深影响了汉初的历史，是布衣将相群中耀眼的双子星座。
萧何，秦泅水郡沛县（今属江苏）人。他虽然没有显赫的家世，但据“贫无行，不得推择为吏”的秦朝选官制度推断，他能够在秦朝被推择为县吏，估计不会是赤贫之辈，他很可能出身于中小地主阶层，并且受过一定的教育。萧何以在沛县做文吏开始了自己的政治生涯。由于他办事认真，待人宽厚，具有超出其同事的聪明才智，因而不久就以“文毋害”被晋升为沛县的主吏掾，即县令以下主事的官员。萧何利用职务之便，广泛结交县内的吏民豪杰，在他们之中树立了很高的威信。刘邦是萧何很早就结识的好友之一。还在他未做亭长时，就已经与萧何建立了较深厚的情谊。刘邦不拘小节，率意而行，几次触犯秦朝的法律，全赖萧何从中斡旋和庇护，才得以化险为夷。后来，刘邦做了泗水亭长，因其办事不够细密，常出纰漏，也是由于萧何的保护，才得以度过困厄，平安无事。有一次，刘邦奉命到咸阳去服役。县中一般小吏都送他三百钱作盘费，独有萧何赠予他五百文。这一件小事也说明，刘邦与萧何远在丰沛起义之前已经相知甚深了。当时，秦皇朝实行御史监郡制度。监察泗水郡的御史十分欣赏萧何的才干。特将他辟为卒史，即郡丞以下的主要属吏，让他协助自己工作。在当时泅水郡的属吏中，萧何的能力和成绩均居第一。由于萧何的工作特别出色，御史准备上奏朝廷，推荐萧何到秦皇朝中央做官。可能此时的萧何已经预感到秦朝面临的危机，因而婉言谢绝了一般官吏梦寐以求的晋升机会，继续留在沛县做他的小吏。
公元前209年（秦二世元年）七月，陈胜、吴广领导的农民起义军首先从大泽乡发出了反秦的怒吼。在此之前，刘邦也聚众数百人隐于芒砀山泽之间待机而起，同时与萧何等保持着秘密联系。大泽乡起义的消息传到沛县以后，萧何与曹参就极力劝说沛令顺应民心，举兵反秦。同时建议他招来刘邦及其徒众，共谋大计。可是，当刘邦和樊哙兴冲冲地率众前来沛城时，县令又反悔了。他不仅下令紧闭城门对刘邦等一行数百人拒不接纳，而且还企图杀害与刘邦有联系的萧何与曹参。在此危急关头，萧何与曹参一起，秘密从城上缒下，逃到刘邦的队伍之中。然后，协助刘邦共同攻下沛城，杀死沛令，领导了丰沛起义。此后，刘邦称沛公，做了这支起义军的首领。萧何被任命为沛丞，负责全面管理这支起义军的行政和后勤事务，跟随刘邦南征北战，成为最有力的辅佐之一。
公元前206年（汉元年）十月，刘邦统帅的十万大军攻占关中，秦王子婴在轵道旁束手投降，秦皇朝宣告灭亡。起义军浩浩荡荡开进秦首都咸阳以后，将士兵卒纷纷跑到秦朝的府库中掠取金帛财物，全军上下，沉浸在一片欢腾之中。这时候，只有萧何对那些金银财物不屑一顾，而是带着他手下的官吏悄悄地进入秦朝的丞相府，将那里保存的法律文书和各种档案材料全部加以清点接收。这一举动充分显示了萧何较之其他将领的远见卓识。以后，“汉王所以具知天下厄塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦者，以何具得秦图书也”。显然，当其时，将领士卒们看到的是眼前的金银财宝，萧何想到的是全国的山川形势，各地的土地、户口、物产以及百姓的疾苦；将领士卒们追求的是眼前的享受，萧何考虑的却是未来大汉皇朝的统一大业和建国规模；将领士卒陶醉于已经取得的巨大胜利，萧何思谋的是即将到来的艰苦斗争和国家机器的运转。萧何作为县吏的行政实践，不仅锻炼了他的才能，而且大大开阔了他的眼界。进入咸阳的这一举动，已显露出大汉皇朝未来丞相的胸襟、气魄和视野。如果说，在推翻秦皇朝的斗争中，萧何已为刘邦立下很大的功劳；那么，应该说，他的接收秦皇朝丞相府档案一举，可以抵得上他以前的全部功劳。
当刘邦为首的起义军上下还沉醉在打下咸阳的欢悦中时，公元前206年（汉元年）十二月，风云突变，项羽统帅的四十万大军击破刘邦据守函谷关的军队，气势汹汹地打进关中，杀掉秦王子婴，火烧阿房宫，掠取秦宫的宝货妇女。之后，又擅自裂地分封，把他最嫉恨的刘邦封为汉王，驱之山川阻隔的汉中地区的山坳里。面对项羽这种违约食言、以势压人的蛮横行径，刘邦几乎气红了眼睛，打算立即与项羽拼个你死我活。周勃、樊哙、灌婴等人极力相劝，刘邦犹余怒未息。这时候，萧何严肃地对刘邦说：“虽王汉中之恶，不犹愈于死乎？”这一发问，一下击中刘邦的要害，使他在吃惊中清醒过来，忙问萧何：“何为乃死也？”萧何十分冷静地分析说：
今众弗如，百战百败，不死何为？《周书》日：“天予不取，反受其咎。”语曰“天汉”，其称甚美。夫能诎于一人之下，而信于万乘之上者，汤武是也。臣愿大王王汉中，养其民以致贤人，收用巴蜀，还定三秦，天下可图也。
萧何对形势的透辟分析，显示了他深邃的战略眼光。显然，在当时楚强汉弱的情况下，如果刘邦图一时之快硬拼一气，只能对项羽有利。项羽凭战胜之余威，驱使归附的诸侯王共同对刘邦作战，后果将是十分严重的。唯一正确的策略是暂时隐忍不发，寻找有利时机再行决战。萧何所提出的“养其民以致贤人”的政治措施，“收用巴蜀，还定三秦”的军事策略，实际上已规定了在即将开始的楚汉战争中汉军的基本政策，预示了楚汉战争的基本进程。在萧何的娓娓劝导下，暴怒中的刘邦最后平息下来，高高兴兴地带着他三万多人的基干队伍和文武臣僚来到汉中。刘邦宣布就汉王之位的同时，也宣布任命萧何为丞相，担任了汉政权的主要行政首脑。
在四年之久的楚汉战争中，萧何虽然没有上前线亲自督兵冲锋陷阵，但他坐镇大后方所进行的卓有成效的工作，却为刘邦夺取这场战争的最后胜利立下了不可磨灭的功绩。可以这样说，没有刘邦、韩信、彭越、曹参、周勃等在前线指挥士卒英勇鏖战，没有张良等神机妙算般地运筹帷幄，项羽数十万精锐之师是不会自动放下武器，束手就擒的。但是，如果没有萧何在后方精心经营以保证兵源和军需物资的充足供应，庞大的汉军也是寸步难行。
刘邦来到汉中后，即加紧进行“还定三秦”的谋划。而萧何从事的最重要的一项工作就是“留收巴蜀，填抚谕告，使给军食”。他与郦商将军一起带兵到巴蜀进行了接收工作，顺利地将该地纳入了汉王的行政系统，使巴蜀与汉中连成一片，其丰富的人力资源，充足的粮秣，成为刘邦与项羽攻战的巩固而稳定的战略后方。
萧何任丞相后，从战争的需要出发，特别注意为刘邦物色谋略出众、智勇超群的军事人才。在他接触到韩信并与之交谈后，立即断定韩信是一个出类拔萃的帅才，决定伺机向刘邦推荐。可是，还没有等到萧何推荐，韩信就因自己得不到刘邦重用愤而自南郑出走。萧何得到这个消息之后，来不及报告刘邦就骑马上路，昼夜兼程，决心把韩信追回来。由于情况不明，加上当时汉军中出走的人很多，以致有人向刘邦报告说萧何逃走了，使得刘邦既惋惜又愤怒，痛感失去了最有力的辅佐。不几天，萧何与韩信一起返回南郑。刘邦且喜且怒，骂萧何说：“若亡，何也？”萧何正色回答：“臣不敢亡也，臣追亡者。”刘邦听了，怒气稍息。可是，当他知悉萧何所追的不是别人，而是其貌不扬、在军中没有什么知名度的韩信时，立即又怒气上升。大骂萧何说：“诸将亡者已十数，公无所追；追信，诈也。”萧何严肃地回答：“诸将易得耳，至如信者，国士无双。王必欲长王汉中，无所事信；必欲争天下，非信无可与计者，顾王策安所决耳。”萧何又进一步告诉刘邦：“王计必欲东，能用信，信即留；不能用，信终亡耳。”刘邦沉思了一会儿，说：“吾为公以为将。”萧何说：“虽为将，信必不留。”刘邦说：“以为大将。”于是就要召见韩信拜为大将。萧何又制止他说：
王素慢无礼，今拜大将如呼小儿耳，此乃信所以去也。王必欲拜之，择良日，斋戒，设坛场，具礼，乃可耳。
结果刘邦被萧何说服，决定举行隆重的仪式拜大将。此消息一经传出，“诸将皆喜，人人各自以为大将。至拜大将，乃韩信也，一军皆惊”。看来韩信拜将着实制造了一场轰动效应。通过这一事件，萧何的知人之明，荐贤之切，刘邦的坦诚率直，从谏如流，都表现得淋漓尽致。后来，楚汉战争的历史进程表明，韩信的破格重用对刘邦的胜利起了多么重大的作用。
公元前206年（汉元年）八月，刘邦授命韩信全盘指挥进击关中三秦王的军事行动。这时候萧何以丞相留守汉中，负责全部行政事务与军事后勤工作。他全力经营汉中、巴蜀，以此为根据地，千方百计地征集兵源，筹备粮秣军资，源源不绝地保证了前线的需要，使攻取关中的军事行动顺利成功。第二年三月，刘邦又挥师出关，乘胜东进，开始了在关东地区与楚军的角逐。这时，萧何已将丞相府搬至关中，在临时首都栎阳（今陕西富平东南）安营扎寨，受刘邦之命辅佐太子刘盈，在后方进行了大量的工作。萧何制定了各种规章制度，建立宗庙、社稷、官室、县邑，稳定了后方的秩序，使社会生产与社会生活都走上了正常的轨道，为刘邦创造了一个可以信赖的后方基地。对于萧何，刘邦也给予了特殊的信任，特别尊重他的意见和对各项工作的安排与调度。诸凡后方的军国大事的处置，萧何事先报告的刘邦一律批准；即使事先来不及报告而于事后补报，刘邦也予以认可。在楚汉战争激烈进行的非常时期，萧何从刘邦那里得到的这种“便宜施行”的权力，使他可以独立自主地创造性地工作，大大提高了工作效能。刘邦有几次几乎全军覆没，全赖萧何在后方的积极筹措，“计户转漕给军，汉王数失军避去，何常兴关中卒，辄补缺”，保证了兵员和军资及时得到补充，使刘邦几次在失败的情况下又重新振作起来。
公元前204年（汉三年），刘邦率军与项羽在京、索一线对峙，双方进行着十分残酷的鏖战。萧何兢兢业业，有条不紊地进行工作，保证了前线持续不断的各种需要。为此，刘邦数次遣使者回关中，对劳苦功高的萧何进行慰问。这时候，在萧何身边工作的一个姓鲍的谋士对他说：
王暴衣露盖，数使使劳苦君者，有疑君心也。为君计，莫若遣君子孙昆弟能胜兵者悉诣军所，上必益信君。
这位鲍生的确是一个聪明人，算是窥透了当时刘邦与萧何之间微妙的君臣关系。实际上，从当时的各种情势判断，刘邦对萧何的劳绩慰勉有加，不见得含有不信任的意思。不过，作为人臣，君主愈信任，得到的权柄愈重，愈应该谨慎小心，万勿使自己的言行触犯君主的忌讳，失去信任。纵然刘邦并未对萧何疑心，鲍生的考虑也是周密的。萧何按照他的建议行事，果然取得了刘邦的欢心，进一步巩固了萧何在刘邦心目中的地位。
公元前206年（汉元年）十二月，登上皇帝宝座的刘邦与跟随他南征北战的文臣武将都沉浸在胜利的欢乐之中。刘邦为了酬赏他的部下，决定论功行封。但是，由于“群臣争功，岁余不决”，使封赏之事迟迟不能进行。后来，刘邦为了打破这种议而难决的局面，就首先封功劳最大的萧何为酂侯，食邑八千户。不料刘邦对萧何的封赏在将军们之中引起了轩然大波，一致认为这一封赏太不公平，于是异口同声地质问刘邦：
臣等身披坚执锐，多者百余战，少者数十合，攻城略地，大小各有差。今萧何未尝有汗马之劳，徒持文墨议论，不战，顾反居臣等上，何也？
表面上看，这些将领们义正词严的质问不无道理，但只要稍加分析，就可看出他们立论的根据是一种偏见。这些人只看到自己在战场上厮杀的功劳，而且只承认这样一种功劳，看不见或不愿承认萧何坐镇后方卓有成效的工作为战争的胜利做出的巨大贡献。他们讲的这番话固然显示了作为赳赳武夫的坦率性格，但同时也表露出他们政治上的短视和思想方法的极端片面性。刘邦一方面对将领们肆无忌惮地群起争功十分厌恶，一方面更对他们抬高武功、贬低文治非常不满。因为刘邦虽然多数时间身在前线，但也很少亲自上阵拼搏，在武将眼中自然也属“无功”之列。刘邦决定对这些有着赫赫战功的将军们毫不客气地狠狠奚落一番，以便煞煞他们的傲气和威风。刘邦大声问：“诸君知猎乎？”将军们回答：“知之。”刘邦又问：“知猎狗乎？”将军们回答：“知之。”至此，刘邦神色严峻起来，以咄咄逼人的口吻教训说：
夫猎，追杀兽兔者狗也，而发踪指示兽处者人也。今诸君徒能得走兽耳，功狗也。至如萧何，发踪指示，功人也。且诸君独以身随我，多者两三人。今萧何举宗数十人皆随我，功不可忘也。
刘邦的话实在太尖刻，太不留情面，将军们听后，如冷水浇顶，很不是滋味，一个个面面相觑，谁也不敢再讲对萧何不满的话了。但是，这些将军们内心并未完全服气。因为实在说来，刘邦的话虽然讲得痛快淋漓，但并非没有偏颇。萧何与将军们的关系，涉及的是文、武的作用问题。将军强调自己征战的功劳固然片面，可是刘邦的一席话又把文臣的作用强调过了头，显然不利于调动武将的积极性。后来，明太祖朱元璋对此评论说：“汉高祖以追逐狡兔比武臣，发踪指示比文臣，譬喻虽切而语则偏重。朕谓建立基业犹构大厦，剪伐斫削必资武臣，藻绘粉饰必资文臣。用文而不用武，是斧斤未施而先加黝垩，用武而不用文，是栋宇已就而不加涂盗，二者均失之。为天下者，文武相资，庶无偏陂。”在此问题上，朱元璋比刘邦更高一筹。
对萧何的封赏等于树了一个标尺，再加上刘邦一番声色俱厉的谈话，将军们不敢再行集体抗争，于是功臣们依次服服帖帖地接受封赏，有一百多人获得侯爵。可是，在讨论为功臣排定位次时，将军们又一次站出来为曹参说话：“平阳侯曹参身被七十创，攻城略地，功最多，宜第一。”大概刘邦鉴于前不久在论功行赏时曾严厉批驳过将军们的意见，这次排定位次就想给他们留点面子。所以，尽管他心里想把萧何排在第一名，但也不愿由自己的口说出来。这时候，担任谒者的鄂千秋已窥测到刘邦的内心隐秘，就径直站出来，把刘邦想要说的话说了出来：
群臣议皆误。夫曹参虽有野战略地之功，此特一时之事。夫上与楚相距五岁，常失军亡众，逃身遁者数矣。然萧何常从关中遣军补其处，非上所诏令召，而数万众会上之乏绝者数矣。夫汉与楚相守荥阳数年，军无见粮，萧何转漕关中，给食不乏。陛下虽数亡山东，萧何常全关中以待陛下，此万世之功也。今虽亡曹参等百数，何缺于汉，汉得之不必待以全。奈何欲以一旦之功而加万世之功哉！萧何第一，曹参次之。
不管鄂千秋出干什么目的，也不管他对曹参等将军们的评价如何片面，但他对萧何在楚汉战争中功劳的评价还是正确的。因为与那些攻城野战的将军们相比，萧何在楚汉战争中的贡献是全局性的，而其他将领们的贡献尽管也举足轻重，但大都是局部性的。两者相较，自然是萧何的贡献更大一些。由于鄂千秋的话说到了刘邦的心坎上，刘邦立即发出会心的微笑，表示赞同，同时马上发布命令，把萧何的位次定为第一。为了显示萧何的与众不同，又赐予他“带剑履上殿，入朝不趋”的殊荣。后来，这一赏赐几乎成为定制，用于赏赐那些权倾朝野的重臣。霍光、王莽、梁冀、曹操等，都从皇帝那里得到过这种赏赐。刘邦对鄂千秋在关键时刻站出来力排众议推尊萧何的胆识十分欣赏，决定给予酬答。他说：“吾闻进贤受上赏，萧何功虽高，待鄂君乃益明。”于是晋封他为安平侯，食邑二千户。同一天，又借机封赏萧何的父子兄弟十余人，皆有食邑。再益封萧何食邑二千户，理由是刘邦在做亭长去咸阳服役时，萧何送他的盘费比别人多了二百文。刘邦以此向人们显示，他对别人的点滴之恩都是熟记在心而且一定还报的。
萧何在西汉建国以后，从刘邦那里得到了除诸侯王以外的最高封赏，担任了汉皇朝最高的官职丞相。一人之下，万人之上，作为百官之长，他的实际权力超过了被封于各地的诸侯王。以萧何的功劳、才智，让他担任这一职务是刘邦非常明智的选择。如果说，西汉建国前萧何已经为刘邦建立了不世之功；那么，他担任汉皇朝的第一任丞相后，仍然做出了别人无可比拟的贡献。此后一直到死，萧何协助刘邦，继续为汉皇朝的巩固和发展而不倦地奋斗。他以著名的《秦律》为蓝本，制定了汉皇朝的九章律和各种规章制度，使汉皇朝的各项事业走上了稳定发展的轨道，使行政机制纳入了有序的运行。做皇帝后的刘邦尽管仍然在马上奔波，可是由于萧何为首的丞相府的高效有序运作，汉皇朝的一切都在有条不紊地进行。与此同时，萧何还时刻关注影响汉皇朝稳定的不安定因素，并伺机加以排除。公元前196年（汉十一年）九月，陈稀据代郡反叛朝廷，刘邦率军亲征。被废为淮阴侯的韩信乘此时机，勾结陈稀，阴谋里应外合，在长安发动叛乱，夺取政权。留守长安的吕后侦悉内情后，立即找萧何商量对策。萧何明白当时长安空虚，韩信又是一代帅才，只有智擒才能确保万全。于是设计诈称陈豨已被杀死，诱使韩信入宫祝贺，轻而易举地将其擒杀于长乐钟室，为汉皇朝清除了一大隐患。由于韩信的发迹得力于萧何的推荐，他最后被诛杀也是出于萧何的谋划，所以宋朝人洪迈在其《容斋续笔》中有“成也萧何，败也萧何”的评论。事实上，看起来截然相反的这两件事，萧何都做对了。他急如星火地追回韩信，郑重其事地推荐韩信，是因为看中了他的军事才干，出于战胜项羽、建立一统江山的目的。他所以精心谋划擒杀韩信，是因为此时的韩信已经变成了威胁汉皇朝安全的反叛分子。这其中发生变化的是韩信，而两件绝然相反的事件中所展现出来的萧何那颗忠于汉皇朝的赤心却始终没有改变。在邯郸前线指挥对陈豨叛军作战的刘邦接到韩信被诛灭的报告以后非常高兴，立即派遣使者返回首都，宣布晋升萧何为相国，益封五千户，又命令一都尉率五百士卒作为萧何的卫士。消息传出，留在首都的大小官员都到丞相府，对萧何获得特殊封赏表示热烈的祝贺。在一片喜气洋洋中，以种瓜为生的故秦东陵侯召平却前来吊唁。他意味深长地对有点迷惑不解的萧何说：
祸自此始矣。上暴露于外而君守于中，非被矢石之事而益君封置卫者，以今者淮阴侯新反于中，疑君心矣。夫置卫卫君，非已宠君也，愿君让封勿受，悉以家私佐军，则上心悦。
召平的一番话可能是出于对敏感的君臣关系的过分忧虑，因为没有迹象表明刘邦对萧何的加封是出于疑忌而故意玩弄的虚伪做作。不过，处在臣下之位的人有如此深思远虑的对策还是可以理解的。沉醉于喜庆中的萧何省悟过来，觉得召平的话很有道理，就依其言而行，果然得到了刘邦的欢心。公元前196年（汉十一年）七月，淮南王英布谋反。刘邦最后一次御驾亲征。萧何一如既往留镇京师。刘邦离京以后，数次遣使回京探听萧何的动向，得到的回答是：“相国为上在军，乃拊循勉力百姓，悉以所有佐军，如陈豨时。”萧何这种做法似乎无可厚非，也无懈可击。然而，此时萧何的一个幕僚却又从另一个角度提出了相反的看法。他说：
君灭族不久矣。夫君位为相国，功第一，可复加哉？然君初入关中，得百姓心，十余年矣，皆附君，常复孳孳得民和。上所为数问君者，畏君倾动关中。今君胡不多买田地，贱贳贷以自污？上心乃安。
你看，处在最高官位上的萧何，真有点像寓言故事中的那一对赶着驴子上市场的父子一样，怎么做都不合人意，真是“跋前踬后，动辄得咎”了。不过，这位幕僚的看法也不是没有道理。此时的萧何的确已有功高震主之嫌，再继续做收揽民心的事情就容易引起皇帝的疑心了。因此建议他强买民田以自污，目的是让刘邦知道，他的堂堂当国丞相不过是一个斤斤于为子孙谋利、以长保富家翁为满足的胸无大志的人物，从而打消对他的疑虑。萧何恍然大悟，又依其计而行，刘邦知悉以后果然十分高兴。不久，刘邦平定英布的叛乱，返回长安。刚入京城，就有许多老百姓上前拦住刘邦的车骑齐声喊冤叫屈，控告萧何“贱强买民田宅数千万”。因为刘邦事先已得到报告，眼前的场面早在意料中，所以内心十分高兴，就含笑答应予以处理。刘邦回到皇宫，萧何立即前来谒见，刘邦大笑着对萧何说：“夫相国乃利民！”说着就把百姓控告萧何的上书全部交给了他本人，要求萧何自己向百姓谢罪，妥善处理好这件事情。从刘邦对此事的处理至少可以看出两点，一是他对官吏强买民田宅的事情并不看得特别严重，说明他对土地兼并是睁一眼闭一眼，甚至听之任之。二是他对萧何与民争利一事甚至有点欣赏，因为在刘邦看来，萧何的理想不过是做个富家翁，并没有更多更大的野心，所以也构不成对汉皇朝的威胁。看来萧何自污以释刘邦之疑忌的目的是达到了。然而，数月之后发生的一件小事却使萧何陷身囹圄。公元前195年（汉十二年）初，萧何看到长安周围地区人多地少，劳动人民生计比较艰难，就请求刘邦批准把上林苑中的空闲土地交给无地和少地的农民耕种，免除其稿税。这本来是一个既对贫苦百姓有好处，又对稳定汉皇朝统治有益的建议，作为当国丞相，萧何提出这样一个建议实在是小事一桩。不料刘邦听后却大发雷霆，指责萧何说：“相国多受贾人财物，乃为请吾苑！”下令将这位已经老态龙钟的元勋大臣交付廷尉，被枷入狱。遭到如此处置是萧何本人意想不到的。因为如果是在楚汉战争时期，此类事情萧何完全有权先斩后奏。现在是和平时期，即令是所奏有误，也不该对他这样严厉处置。这件事发生在刘邦死前不久，他的神经似乎已经有点不太正常了。大概由于刘邦处于盛怒之中，与萧何同辈的老臣们也不敢批其逆鳞，所以没有一个人出面为萧何说情。但是，几天之后，一个姓王的卫尉的一番话终于使刘邦幡然省悟，使萧何从监狱中走了出来。有一天，这个卫尉在殿中执勤，他小声问刘邦：“相国何大罪，陛下系之暴也？”刘邦余怒未息，恨恨地说：“吾闻李斯相秦皇帝，有善归主，有恶自与。今相国多受贾竖金而为民请吾苑，以自媚于民，故系治之。”原来在刘邦看来，萧何所请虽非军国大事，但却触及了一个与皇帝争民心的大问题。而按照封建道德，施惠于民的事应由皇帝来做，臣子只有代主受过的分儿。萧何作为相国，对这一层考虑不周，所以刘邦才对他毫不客气。这位卫尉真是直言敢谏之臣，他平心静气地为萧何辩护说：
夫职事苟有便于民而请之，真丞相事，陛下奈何乃疑相国受贾人钱乎！且陛下距楚数岁，陈稀、黥布反，陛下自将而往，当是时，相国守关中，摇足则关以西非陛下有也。相国不以此时为利，今乃利贾人之金乎？且秦以不闻其过亡天下，李斯之分过，又何足法哉。陛下何疑丞相之浅也！
这个卫尉的辩护词将基点放在萧何公忠体国、不谋私利上，特别指出萧何在关键时刻的表现，委婉说明刘邦对萧何的怀疑是没有道理的。由于这个辩护说理透辟，再加上刘邦在发怒过后也逐渐平静下来，意识到自己对萧何的处置不够妥当，于是令使者持节赦萧何出狱。萧何对刘邦素来忠心耿耿，对自己老来入狱困惑莫名。正在狱中苦思焦虑之际，忽然被赦出狱，自然悲喜交集，赶忙“徒跣人谢”。刘邦看着满头银发的老相国诚惶诚恐，恭谨有加地跪在自己的面前，也感到自己对他的惩罚有点过分。就自我解嘲地说：“相国休矣！相国为民请吾苑，吾不许，我不过为桀纣主，而相国为贤相。吾故系相国，欲令百姓闻吾过也。”这是刘邦与萧何君臣之间相处十多年中唯一的一次不愉快的事件，但很快即得到了和解。其实这是一场误会，来得快，冰释得也快，说明刘邦对萧何的忠心还是没有怀疑的。此次事件之后，这两位为创建汉皇朝共同奋斗、患难与共的老人就要分手了。就在这一年的四月，刘邦死去，其子刘盈即帝位，是为汉惠帝。萧何继续做相国。两年之后，公元前193年（汉惠帝二年）夏天，萧何病重，惠帝亲自登门探视，慰勉有加。惠帝看到萧何很难复起，恐怕不久于人世，就问他：“君即百岁后，谁可代君者？”萧何想先听听惠帝的意见，就说：“知臣莫如主。”惠帝说：“曹参如何？”尚在病榻上的萧何连连点头说：“帝得之矣！臣死不恨矣！”公元前193年七月，萧何平静地死去，被谥为文终侯，生荣死哀，子孙世袭其爵位与西汉相始终。
萧何是西汉皇朝的第一任丞相。他的政治生涯基本上与刘邦相始终，在刘邦创建和巩固汉皇朝的过程中立下了不朽的功勋。作为一代开国名相，萧何的一生表现出两个十分显著的特点，一是对刘邦及其创建的汉皇朝绝对忠贞，二是在国家大政方针的制定和运作上有着超出同僚的贤明。远在刘邦领导丰沛起义之前，萧何作为秦朝的基层小吏就曾多次脱刘邦于困厄，是刘邦的救命恩人。之后，他参与谋划丰沛起义，坚持拥立刘邦为起义军的领袖。在近三年的反秦战争中，他紧随刘邦，不离左右，赞襄帷幄，筹措军需，直到打下咸阳，进入汉中。在四年之久的楚汉战争中，刘邦在前线，萧何在后方，君臣虽分离，但两地一心，配合默契，对取得战争的最后胜利起了巨大的作用。西汉皇朝建立以后，刘邦做皇帝，萧何做丞相，共同支撑起汉皇朝的巍巍大厦。刘邦为削平异姓诸侯王和抗击匈奴的袭扰经常东征西讨，驰骋疆场；萧何则坐镇关中主持全国政务，日理万机。萧何的忠诚几乎赢得了刘邦的绝对信任。君臣之间除了公元前195年（汉十二年）那一次近于误会的冲突外，一直保持着坦诚相向、心心相印、相得益彰的亲密无间的关系。自从刘邦登上汉王之位以后，萧何对刘邦不仅始终忠诚不二，而且一直小心翼翼，奉命唯谨，从来不做易于引发刘邦怀疑的事件。你看，为了巩固刘邦对自己的信任，他甚至听从部下的建议，不惜做出近于虚伪的过激之行，如散家财佐军，驱兄弟子侄上前线，强买百姓田宅以自污等等。这说明萧何深谙封建社会的君臣之道，善于处理微妙的君臣关系。尽管在刘邦成为帝王之前萧何与之有着兄弟般不同寻常的友情，但他在刘邦面前从未有言行上的失态，更不用说饮酒争功、拔剑击柱之类的非礼之举了。正因为萧何以十数年的实际行动证明了自己的忠贞，因此使刘邦感到他功高而不震主，位尊而不僭越，权大而构不成威胁，所以对他的信任历久不衰。惠帝时，对萧何的倚重也一如既往。萧何临终时惠帝还就下一任丞相的人选征询他的意见。
但是，如果仅仅是忠诚而无才能，那只不过是低级奴才的材料。与萧何的忠诚品格相辉映的是他过人的贤明和才干。萧何有着政治家的深邃目光，有着战略家的高瞻远瞩。大军进入咸阳，他对宝货玉帛美人不屑一顾，直奔丞相府收缴档案文书。项羽裂地分封后，他力劝怒气冲天不惜孤注一掷的刘邦暂时隐忍入据汉中，积聚力量，等待时机，又提出抚民择将、还定三秦、东向争天下的战略设想，在关键时刻辅佐刘邦把握住了斗争的时机和方向。萧何有着杰出的行政才能，善于在千头万绪中抓住主要矛盾，从容不迫，举重若轻。在楚汉战争中，他抚定巴蜀，经营汉中，坐镇栎阳，呵护太子，制定法规，统政理民，征兵筹饷，调运军资，满足了前线的需要，为战胜项羽提供了可靠的保证。刘邦在封赏功臣时推萧何功居第一是公正的。萧何还有超常的识人之明。开始识韩信于卒伍之中，荐之于统帅之位。后来当韩信，野心膨胀，叛乱在即之时，又设计将其诱杀，为汉皇朝清除了一大隐患。荐韩之时，急如星火，诛韩之际，不动声色，识才知奸，明察秋毫。此外，萧何虽然位极人臣，大权在握，但他谦虚谨慎，不居功自傲，自奉简约，不追求法外的特权和私利，贪赃枉法之事几乎与他无缘。萧何为自己子孙的未来设想得也很周到，史称他“置田宅必居穷处，为家不治垣屋。日：‘后世贤，师吾俭，不贤，毋为势家所夺。’”在地主阶级的官僚群中，能对自己的身后家事做如此明智安排的，实不多见。在封建官场中历练一生的萧何明白，在当时中国封建社会的政治经济体制下，任何一个家族也难以长保富贵。最后，萧何从整个地主阶级的利益出发，气度恢宏，不计个人恩怨。他与曹参之间虽然在论功行赏时积下了一些个人成见，但临死却毅然把丞相的位子属望于曹参。此时，他考虑问题的出发点是大汉皇朝的长治久安。结果是“萧规曹随”，保持了西汉皇朝政策的连续性，使生产恢复、经济发展的势头持续不衰。综观萧何的一生，他作为一代名相，创业之主的有力辅佐，对于汉皇朝，应该说是鞠躬尽瘁，死而后已，功德巍然，名留青史了。司马迁这样评价他：
萧相国何于秦时为刀笔吏，录录未有奇节。及汉兴，依日月之末光，何谨守管籥，因民之疾秦法，顺流与之更始。淮阴、黥布等皆以诛灭，而何之勋烂焉。位冠群臣，声施后世，与闳夭、散宜生等争烈矣。
西晋的大诗人陆机写了《萧何颂》，文日：
堂堂萧公，王迹是因，绸缪睿后，无兢维人。外济六师，内抚三秦，拔奇夷难，迈德振民。体国垂制，上穆下亲，名盖群后，是谓宗臣。
这些崇高的评价，萧何是当之无愧的。
萧何死后，汉皇朝的第二任丞相是曹参。曹参（？～公元前190年），也是沛县人，与刘邦、萧何是同乡。秦朝末年，他在沛县任狱掾——管理监狱的小吏。其时萧何任主吏掾，两人同为县中豪吏，是地方上颇有势力和影响的人物。曹参与刘邦在丰沛起义之前就是相知较深的朋友，他与萧何一起参加了丰沛起义的谋划，是追随刘邦创建汉皇朝的元勋重臣之一。
丰沛起义之后，曹参一直追随刘邦左右，参加了同秦军的一系列战斗。最后随刘邦进军咸阳，沿黄河西向进击，战曲遇（今河南中牟东北），下南阳，攻武关（今陕西商南东），破蛲关，连战皆捷。继而又与秦军大战于蓝田（今陕西蓝田西），消灭了秦军最后一点有生力量，迫使秦王子婴在轵道旁投降。在楚汉战争中，曹参跟随刘邦出汉中，定三秦，下彭城，与秦军进行了多次险恶的战斗。以后，又以副统帅的身份协助韩信统兵在黄河以北独立战斗。先后平定了魏、赵、燕、齐等割据势力，占领了大半个中国，立下了很大的功劳。
公元前202年（汉五年）三月，刘邦在定陶即皇帝位，大汉皇朝开始了在全国的统治。为了有效地控制齐地，刘邦封其外妇之子刘肥为齐王，任命曹参为齐的相国，实际上把治理齐国的重任交给了曹参。当时齐国偏在东方，距汉皇朝的统治中心关中地区很远，特别是其地新服，民性强悍，没有一个有威望有能力的大臣前往镇抚，是不易收到较好的统治效果的。刘邦之所以选中曹参作为齐国的相国，把治理东方最大诸侯王国的重任交给他，就是因为曹参既战功卓著，又忠心耿耿，既威名赫赫，又沉稳多智，是一个可以托生死之任，寄千里之命的重臣。同时，曹参又是韩信平齐时的副统帅，随军指挥了与齐楚联军的最后决战，不仅熟悉齐国的地理民情，而且有着对齐国百姓的威慑力。应该说，曹参任齐的相国是最合适的人选，是刘邦经过深思熟虑的明智选择。果然，曹参做了齐相国之后，不负所望，对刘邦的忠诚一如既往。无论汉皇朝遇到什么危难之事，曹参都是召之即来，来之能战，战之必胜。公元前197年（汉十年）代相陈豨反叛时，曹参亲率齐国之师奔赴前线，协助刘邦取得了平叛的胜利。公元前196年（汉十一年）淮南王英布反叛时，曹参又与齐王刘肥一起率十二万大军前往参战，与刘邦亲自指挥的汉中央军一起顺利地平定了这场叛乱。曹参从公元前209年（秦二世元年）参加丰沛起义，到公元前195年（汉十二年）刘邦病逝，十多年的时间内，他的军事生涯与马上皇帝刘邦的军事活动紧密联系在一起，绝大部分时间都是在战场上的厮杀中度过的。据《史记·曹相国世家》的统计，他的功劳是：“凡下二国，县一百二十二，得王二人，相三人，将军六人，大莫敖、郡守、司马、侯、御史各一人。”在刘邦数以百计的创业诸臣中，就军功而言，除了韩信、彭越等独当一面的异姓诸侯王外，他的业绩是最大的了。所以，后来汉朝诸臣在议论创业功臣们的位次时，绝大部分人都推尊曹参的功劳为第一。虽然最后定了萧何为第一，但就战功而言，曹参的确也是拔出同列，独占鳌头了。公元前201年（汉六年），曹参被赐爵列侯，食邑平阳一万零六百三十户，仅居萧何之后，成为第二个获得封户最多爵位最高的元勋大臣。
曹参担任齐相国之后，对如何治理这个地广人众的东方大国煞费苦心。他上任伊始，就邀请齐国有名望的“长老诸生”，就如何治理齐国、“安集百姓”征求他们的意见。应召前来的百余名儒生各抒己见，但“言人人殊”，无法形成共识，拿不出一致的意见，使曹参一时也难以定夺。后来，他听说胶西有一位姓盖的老人，人称盖公，善治黄老学说，很有名望，就以重聘请他来到齐都临淄。曹参虚心向盖公请教治理齐国的办法，盖公给他讲了一通黄老之学，其主旨是“治道贵清静而民自定”，发挥了老子“我无为而民自化，我好静而民自正”的思想。这一点正与曹参的想法相契合。他于是让出自己的正堂侈公居住，待以殊礼，使这位老人成为自己身边的政治顾问。自此以后，曹参治理齐国就采用黄老之术，主要是推行以轻徭、薄赋、节俭、省刑为主要内容的各项政治经济政策，与民休息，不过多地干扰劳动人民的生产与生活，使他们有较充分的时间发展生产，安排生活，恢复被战争破坏的社会经济。这种打着“无为”旗号的政策恰恰反映了时代的要求和人民的愿望。因为经过秦末农民战争和楚汉战争之后，芊残破，人口锐减，国库空虚，百姓贫困。从战乱中侥幸活过来的广大人民迫切需一个和平的环境，宽松的政策，使他们能够安居乐业，过上温饱的平静生活。由于曹参实行不干预或少干预的政策适应了齐国百姓的需要，很快取得了显著的效果“故相齐九年，齐国安集，大称贤相。”齐国走上了稳定的发展轨道。
公元前195年（汉十二年）四月，刘邦病逝之后。惠帝刘盈即位，宣布废除诸侯王国的相国职务，曹参由是改任齐国丞相。公元前193年（汉惠帝二年）七月，汉朝相国萧何病危，临终之前，当惠帝向他继任丞相的人选时，他同意惠帝遴选曹参。这时，远在齐国的曹参当得到萧的死讯以后，也立即责成其舍人准备行装。他信心十足地对舍人说：“吾将人相。”萧何与曹参以前在封爵功劳位次上曾结下私人成见，但是，在汉皇朝丞相的继这一重大问题上，两人却惊人的不谋而合。其实原因十分清楚，萧何从汉皇朝的长治久安出发，深知曹参继任丞相能够保持汉皇朝政策的连续性，保持大汉皇朝的稳定性，而曹参也充满自信，凭其相齐九年的突出政绩，凭其元勋旧臣的资格，凭其在群臣百姓中的威望，凭其与刘邦的关系，尤其是凭其与萧何的深深相知，当朝相国，定是非己莫属。这说明，萧何与曹参在事关国家安危的大问题上，都能抛开个人恩怨，从汉皇朝的大局出发加以妥善处理。事实很快证明了曹参的预见性。当僚属们对曹参是否能够继任相国尚处于疑惑之中的时候，汉惠帝派遣的征召曹参进京的使者来到了临淄。曹参稍事准备，即束装就道。临行前，他语重心长地对继任的齐国丞相傅宽说：“以齐狱市为寄，慎勿扰也。”傅宽有些不解地问：“治无大于此者乎？”曹参严肃地解释说：“不然。夫狱市者，所以并容也。今君扰之，奸人安所容也？吾是以先之。”这里说的表面上是治安问题，实际上，他要求后继者不要改变他依据黄老思想所制定的宽松政策，特别在治狱方面不要过于严酷，对犯罪的人以宽大为怀，否则，一旦逼得他们铤而走险，就会造成整个社会的动荡和不安，危及社会的稳定。从这里可以看出，亲身经历过秦末农民战争的曹参，对秦朝二世而亡的教训是深记在心的。所以，他对于国家政治的指导原则，是宁失之宽而不失之严的。应该说，在拨秦之乱而反之正的特殊历史条件下，曹参的指导思想是适合当时社会需要的。曹参继萧何任汉朝的相国以后，把自己在治齐时遵奉的黄老思想作为治理全国的指导原则。他“举事无所变更，一遵萧何约束”，使刘邦与萧何制定和推行的那一套行之有效的与民休息的政策较好地继续下去。而不是像有些继任者那样，“新官上任三把火”，不问青红皂白，上台伊始，即一改前任之所为，甚至反其道而行之，以显示自己的才能，标榜自己的与众不同。曹参继任丞相后想到的不是显现自己的形象，而是国家社会的稳定和黎民百姓的安宁。所以，他的基本行政原则是，以不变更政策求稳定，以静制动，在稳定中求发展，用发展促进稳定。曹参的用人原则是：“择郡国吏木诎于文辞，重厚长者，即召除为丞相史。吏之言文刻深，欲务声名者，辄斥去之。”曹参认为，只有选取此类“谨厚木讷”的人物，才能遵纪守法，奉公尽职，在近乎“等因奉此”中保证刘邦、萧何既定政策的推行。正因为曹参一切都以刘邦、萧何时代的政策为准，不搞别出心裁的新花样，所以官务清闲，仿佛无公事可办，日以饮酒为乐。一些官吏宾客见他终日无所事事，实在不像一个日理万机的丞相，都想忠告他一番。但是，凡是前来拜访者，一律受到醇酒款待，而且一直让你喝得醉醺醺不能说话，所以谁也无法向他提出规劝和建议。曹参住宅的后花园，与丞相府属吏的住所仅一墙之隔。那边的属吏们因公务清闲，于是日夜饮酒欢呼，声震四方。曹参的随从吏士感到如此下去不成体统，又不好出面加以禁止，只得请曹参到后花园游观，希望他发现此事后以丞相的身份出面加以禁止。谁知曹参听到墙那边属吏们的醉歌欢呼之后，微微一笑，非但不加以制止，反而命令从吏在自己园中张席坐饮。他开怀畅饮，频频劝酒，随从吏士们也吆五喝六，与毗邻的歌呼相应和。由于丞相府中所用吏员都是些奉职守法、循规蹈矩的人，所以很少有人犯大的错误；即使有些人因种种原因出现一点小的过失，曹参也不加深究，还时常为他们掩饰，不予惩罚。正因为这样，丞相府一直平静无事，所有公务皆按常规得以妥善处理，国家的政治和社会生活也得以正常的运转。曹参代萧何任丞相后，丞相府里虽然换了主人，但看来一切平静如常，仿佛没有发生一点变化。
曹参的儿子曹窋当时任中大夫，在宫中服侍汉惠帝。惠帝看到曹参任丞相之后，不仅没有拿出一点新的法规和办法，而且日夜饮酒，逍遥自在，似乎忘记了自己肩上的千斤重担一样，因而怀疑这位元勋大臣看不起自己这位年轻的皇帝。有一天，他想通过身边的曹窑了解其父亲的动向，便说：“若归，试私从容问而父日：‘高帝新弃群臣，帝富于春秋，君为相，日饮，无所请事，何以忧天下乎？’然无言吾告若也。”曹窑回家后，就按照惠帝的吩咐，以惠帝的意思问他的父亲。不料曹参一改平日的温和慈祥，大发雷霆，命下人笞曹窑二百，并教训他说：“趣人侍，天下事非若所当言也。”曹窑受罚，大惑不解。报告惠帝后，惠帝对曹参的行为也难以理解。后来，在曹参上朝时，惠帝责备曹参说：“与窋胡治乎？乃者我使谏君也。”曹参摘掉帽子，以示谢罪。接着，君臣之间有一段颇有意思的对话：
曹参谢日：“陛下自察圣武孰与高帝？”
上曰：“朕乃安敢望先帝乎！”
参甲：“陛下观臣能孰与萧何贤？”
上日：“君似不及也。”
参日：“陛下言之是也。且高帝与萧何定天下，法令既明，今陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎？”
惠帝日：“善，君休矣！”
表面上看，曹参是十分消极的，他仿佛在真诚地躬践老子的“无为而治”，而这又恰恰是对秦朝“有为而治”深刻反省的结果。但他的“无为”并非真的无所作为，放弃国家对社会的管理职能；而是在执行既定法规的前提下以一定程度的放任主义给百姓以发展生产的宽松环境，在当时这应该说是最高明的治国方略了。在上面这段意味深长的对话中，曹参明确地告诉惠帝，你作为守成之君，我作为守成之相，我们的任务是在坚持既定政策的前提下，保持汉皇朝已经开始的大好形势，把刘邦、萧何开创的事业继续下去。除此之外，不要旁顾，更不要想入非非。通过这次谈话，看来君臣之间对如何治理刘邦留下来的这个皇朝达成了共识：坚定不移、老老实实地做守成的君臣。曹参做相国三年，于公元前190年（汉惠帝五年）死去。两年后，惠帝也在醇酒妇人中死去。这一对君臣，汉皇朝第二代领导人，正是在“无为而治”的治国方略下完成了他们承前启后的历史使命。
作为一个布衣卿相，曹参对汉皇朝的贡献主要表现在三个方面。首先，他是丰沛起义的主要参加者之一，终刘邦之世南征北战，无论是进击秦军，还是与项羽作战，抑或镇压反叛的诸侯王，曹参几乎每役必与，为汉皇朝的创立和巩固立下了不朽的功勋，他的辉煌战绩在同僚中很少有人能与之相比。其次，是他相齐九年，最先找到了汉皇朝初期的指导思想——黄老思想。在这种思想指导下制定的与民休息政策持续了近六十年，对恢复和发展汉初残破的社会经济起了重大的作用，既促成了文景二帝时期的繁荣和稳定，也为后来汉武帝时期大规模的“外攘夷狄，内兴功作”奠定了物质基础。第三，在刘邦、萧何相继死去，吕后女主临朝，主少国疑，匈奴觊觎，汉皇朝的政局不太稳定的情况下，曹参以元勋大臣的身份，显赫的功劳，崇高的威望，接任相国职务，就以特有的方式保持了汉皇朝政策的连续性，成为这一时期稳定西汉政局的重要因素。总起来看，曹参其人，除骁勇善战之外，政治上似不及萧何之宏图远略，智谋上似不及张良之聪敏善断，然而，由于他一直对汉皇朝矢志忠贞，再加上功勋卓著，善于守成，他的出任相国，在当时的历史条件下恰恰成为汉皇朝稳定的象征，是一个最合适的人选，其他任何人也无法替代。曹参任相三年，虽然无显著的建树，但由此而使黄老思想确立为汉初政治上的指导原则，也就在事实上提供了汉皇朝日后繁荣的重要条件，其功绩是不可磨灭的。当时的民谚这样歌颂他：“萧何为法，觏若画一；曹参代之，守而勿失。载其清净，民以宁一。”这种颂赞曹参足以当之。司马迁对他的评价亦比较中肯。他说：
曹相国参攻城野战之功所以能多若此者，以与淮阴侯俱。及信已灭，而列侯成功，唯独参擅其名。参为汉相国，清静极言合道。然百姓离秦之酷后，参与休息无为，故天下俱称其美矣。
显然，曹参在当时之所以受到百姓的颂扬，最主要的就在于他的行政原则顺应了历史的潮流，满足了人民的愿望，在时代需要守成的时候他选择了守成的方略，在平淡无为中显示了他若愚的大智。
