论基层政府改革中的职能转变
全华相
一、基层政府职能转变存在的主要问题
（一）忽视社会全面协调发展
经济固然是社会的基础，但社会是由多种要素构成的复杂“有机体”，并不仅仅是一个单纯的经济社会。经济增长不能代替社会发展，GDP指标不能替代反映社会发展总体水平的综合指标体系。目前我们虽然整体生活水平提高了，但下岗失业和看病养老的风险问题越来越困扰着社会底层广大人群的日常生活及情绪。而各地基层政府对此并没有像对待GDP问题那样予以足够的关注和重视。一些基层政府只重视抓个体私营经济发展的先进典型，只问农民整体脱贫和人均收入增长情况，把解决“三农问题”简化为“抓票票”，并以此作为考核地方官员的主要依据；至于农民吃饱肚子后在想什么，有了“票票”后在做什么以及“票票”是怎样搞来的，还有哪些问题得不到解决，等等，就很少过问，更甭说以此考核地方官员了。
（二）专制的管理方式
许多地方政府特别是基层政府，在履行社会管理职能的过程中，依然秉持一种计划习气。不但在管理理念上无意于培植自由和民主精神，而且在实施具体管理的过程中，常常用简单粗暴驱逐着人性和理性；以专制手段扼杀着自由、民主和人权。譬如在政府管理的记录中，屡屡发生的“处女卖淫案”和“强制性拆迁”案，在农村出现的“暴力计划生育”和“武力干涉种植”事件等就是明证。体现基层政府管理存在的行政专制作风和经济处罚特征：以罚代管，以罚代法；只要收到罚款，超生劣育两由之，毫无政策性和公共性可言。一些基层政府的执法人员，以最不人道最乏人性的方式管理着最具人性最关人本的事务。一些政府部门的行政执法人员，特别习惯于也善于运用行政的（专制）和经济的（处罚）手段管理社会公共事务，而唯独不善于运用法律的手段实施管理；因为后一种手段会限制其自由裁量权。在行政手段中，审批发证又是最常见的管理手段；因为这种手段既专制（审批毫无民主可言）又经济（以收费代替制裁），可普遍适用于对企业、社会组织和公民个人的管理，能“以不变应万变”且屡试不爽。审批——发证——验证——换证——再审批，成为一些政府部门行使职权的重要方式，这也是变“公共行政”为“部门行政”，导致部门权力利益化的主要原因。
（三）忽视公共软环境的建设和营造
抓环境其实就是从调整的角度谋发展，从可持续的角度谋发展。一个地区的经济发展，首先依赖于一个良好的大环境，特别是良好的社会人文软环境。政府创造环境，社会（企业）创造财富，是已为中外许多地区和国家发展的事实所证明了的一条可持续发展道路。没有梧桐树，难引金凤凰。没有一个安全的宽松舒心的具有民主和法治气息的适宜于干事创业的社会人文环境与公共政务环境，就不可能吸引来众多的投资者和重大的发展项目。在一个缺乏安全和信用的社会，在一个政府管制、行业垄断、市场分割、区域封锁的地区，会使有经验和眼光的投资者望而生畏，知难而退。地方政府的主要职能并不是谈生意抓项目，而是当好“守夜人”，老百姓的“家庭服务员”，创造良好的投资环境和生活环境。与其“越位”招商引资，劳而无功，毋宁“补位”去治理环境，显示政府效能。
（四）对社会弱势群体的基本权益缺乏足够的保护
民工潮是改革开放催生的特殊社会现象，审视基层政府行使社会管理职能的状况，农民工问题是一面镜子。如果把农民工问题置于城乡二元经济结构和二元人口管理制度中予以考察，则民工潮现象就更具有某种改革的象征意义，理应作为政府社会管理的一个特殊对象而投之以特别的关注。然而事实上只是到了经总理批示，各地纷纷为农民工讨要被拖欠的工钱之后，农民工问题才开始为知识阶层、市民社会和公共组织所关注。
然而，就是这样一支已经融入城市生活和城市建设之中的农民工群体，却并没有真正纳入城市政府社会管理和公共服务的视野之中而给予足够的重视。在城里，农民工群体仍然是社会最弱势的群体；他们的服务给城市生活带来了方便，而他们自己在城里的生活却有诸多不便。从夫妻分居、子女上学、医疗保健、社会保障一直到工资被拖欠等日常生活问题，使他们不堪其忧，却又告诉无门。
二、实现政府职能转变的有效措施
（一）要努力实现观念的转变
建设服务型政府，必须实现以下几种观念的转变：
一是由“计划型”向“市场型”的转变。我们已初步建立社会主义市场经济体制，应该用市场观念来主导政府行为。这就要求政府彻底抛弃过去那种计划观念和计划意识。只有这样，才能克服思想观念中的僵化意识为建设服务型政府扫清障碍。
二是由“集权型”向“服务型”的转变。现代化政府建设，是以为群众服务为宗旨。因此，实现集权管理型向服务型政府的观念转变，也是建设服务型政府面临的一个重要问题。
三是由“官僚型”向“公仆型”的转变。要建设服务型政府必须强调干部的公仆意识，为民服务的意识，必须彻底转变“官僚”意识，真正使干部、公务员成为人民的公仆和勤务员，防止成为凌驾于人民头上的官老爷。
四是由“实业型”向“指导型”转变。建设服务型政府，要求必须转变这种观念，生产什么、生产多少、如何销售，政府只能出政策，由市场来引导。因此，由“实业型”政府向“指导型”政府转变，也是建设服务型政府要解决的一个重要课题。
（二）要坚持建设的原则
服务型政府建设，除了有科学的理论为指导，切实转变观念外，还必须注意以下几个原则：
首先，要坚持责任原则。服务型政府建设，必须强化责任意识，必须有对人民负责的思想和自觉性，必须通过法律和制度建设，建立健全责任追究制度，对负责任的政府及其工作人员予以鼓励和奖励，对不负责的政府及其工作人员予以问责和惩罚，从而建立为民服务、为民负责的责任政府。
其次，要坚持创新原则。我们强调创新原则，就是要政府根据本地的具体实际，积极探索和研究适合本地实际情况的建设方案、建设方法、建设模式，突出适用性和特色性。
再次，要坚持公开性原则。服务型政府面对的是广大市民。市民对自己的政府及其制定的政策，以及行为结果有知情权。近几年，政府在公开性建设的具体实践中探索出了很多好的方式方法，如农村的“一事一议”制度、政府的听证制度等，都取得了一定的成效，也深受市民欢迎，对缓解政府与市民的矛盾有一定的作用。今后我们还必须坚持好这个原则，对市民需要了解的法规、政策要及时公布，对市民需要知晓的信息资源要公开，政府及其工作人员的办事程序和结果要公开接受市民监督。
（三）要深化政府改革
目前政府深化改革的重点，是人事制度、审批制度、管理模式、管理方法的改革。通过改革，建立一支服务型的公务员队伍，建立一批服务型的政府机构，简化审批程序、审批项目、减少办事程序，消除办事障碍，建立健全社会信用体系，建立健全社会保障体系，从软件上创造为市民服务的条件。
同时，要搞好政府信息化建设。21世纪是知识经济、信息化时代。政府要为民服务，必须要以新知识新技术为支撑。因此，现代政府应以信息化建设为重点，把信息化作为政府现代化的重要内容。目前推行的电子政务、数字化城镇系统建设、数字化政府建设、政府办公自动化、网络化、政府咨询服务系统建设等，都是强调用现代信息技术及其成果来武装现代政府。可以说，信息化在重树政府形象，提高政府办事效率，增强政府为市民服务功能，加强现代化的服务型政府建设步伐方面有着非常重要的作用。
（作者单位：中共永川市委党校）
影响行政效率的非组织因素研究
陈兴敏
行政效率受着一系列因素的影响，主要包括组织因素和非组织因素。组织因素包括机构、职位、人事、程序、方法、管理方式、工作原则等；非组织因素包括人员的素质、心理、生态、社会等。影响行政效率的因素是多方面的，要提高行政效率就要结合我国国情，从多方面、多层次、多渠道着手。目前，对影响行政效率的组织因素研究得到了极大关注，并取得了一定成效，但是，对影响行政效率的非组织因素的研究还不够深入，这点应该引起足够的重视。笔者认为应着重从完善行政监督、加强行政协调、增强公关能力、加强伦理建设、加强文化建设等几个方面着手，全面提高行政效率，以保证国民经济和整个社会的全面发展。
一、必须依法行政、完善行政监督
众所周知，我国实施公务员制度以来，从社会上招录了大批人才，行政效率有了一定程度的提高。但是，政府各部门公务员的实际收入差距很大，有的行政机关下面办公司、宾馆、饭店、培训中心等，为本部门谋取利益，造成国有资产流失，人民群众普遍不满，公务员心理不平衡。公务员为部门谋利益的“部门主义”、“集体寻租”活动蔓延，风气不正，腐败盛行，法律遭到破坏，有法不依，执法不严，权大于法，在人民群众中造成恶劣后果，甚至无法调动广大人民群众的积极性。执法部门一定要严格执法，对种种违法现象要坚决制止和纠正，尤其是政府各部门的领导干部更要带头守法、执法，同各种腐败现象作坚决的斗争。
为了提高行政管理的整体效能和社会效率，必须完善行政监督。加强人大、政协以及党组织、群众组织对行政决策和行政执行的监督，以克服和消除机关人员存在的贪污腐败、行政效率低下的现象。要完善行政机构内部对行政执行的监督，建立行政执行跟踪和监察催办的监督机制。行政内部监督机构要采用垂直领导使其平行于各级政府的权力地位。广泛吸收人民群众参与行政管理活动，真正确立人民的“主人”地位，增强行政透明度，自觉接受人民群众监督；大力发挥社会舆论新闻机构的作用，对一些重大决策的过程效果进行公开曝光。
二、加强行政协调、提高沟通能力
社会化大生产分工日益细化，经济结构日益多样化，利益主体日益多元化，各类社会关系错综复杂，现代社会行政管理需要强有力的行政协调和沟通，才能不断提高行政效率。在改革开放建立社会主义市场经济体制的新形势下，新问题不断出现，人民群众对国家的政策、决定有各种各样的认识和反映，要求及时准确地传递给有关部门。政府部门也需要及时了解人民群众的意见和想法，以协调各种不同的社会利益和矛盾。
现代行政系统是一个纵横交织的体系，政府职能和结构在不断深化，又必须相互依存相互制约。行政管理纵向分为许多层次，横向分为许多部门和系统，各个方面不可避免要从自身的视角出发，出现利益和要求的多元化，如对利益交叉、权力交叉、管理范围边界上的问题、多重政策法规交错问题等等。必须通过有力的行政协调，解决各种矛盾，促进各方的交流与沟通，加强理解与信任，从而增强凝聚力。对具体的事项采取灵活的行政协商方式，消除冲突减少内耗，避免工作脱节和重复，减少人力、物力、财力、时间上的浪费，合理地开发和利用资源，减少资源浪费，提高行政效率。
三、增强公关能力、树立良好形象
在社会主义市场经济条件下，要求塑造政府的新形象。政府要向社会展示自身的影响，注重依靠政府公关来超前谋划，立足长远，通过政府公关把社会发展的目标和发展趋势向社会渗透、传播，形成一般认同和支持政府的文化观念、社会心理。要把政府的公正形象公之于众，使人民熟知政府推动社会全面发展、廉洁高效、无私奉献的价值原则，并通过宣传使这一原则深入人心。政府公关，既是市场经济条件下政府的角色转换，也是政府塑造自身形象的必然要求。政府机关要特别重视舆情民意，加强和公众之间的双向沟通和传播，以便促进公众对政府的了解和信任，树立政府的良好形象，争取公众的支持与合作，维护社会的和谐与稳定。行政机关及其工作人员通过信访、民意测验、到基层访问抓典型调查等方式，广泛向人民群众传递信息，听取群众的反映，广泛从社会搜集信息反馈社会公众意见，为政治性和行政性决策提供依据。政府部门发展社会协商对话、公众议政、公众投票等一系列公众议政参政的社会渠道，吸引公众参与。
四、加强伦理建设、提高道德水平
当前，我们要重视传统行政道德的继承和发扬，依据时代精神，通过吸收传统行政职业道德合理的内核，取其精华。行政人员要树立正确的行政道德的价值导向，在行政管理过程中，要维持正义，提供公共利益和公共服务。要严格履行最起码的忠于政府、忠于职守、清正廉洁、遵纪守法、实事求是的行政行为准则。充分发扬我们党的思想工作的优良传统，通过开展向一大批先进人物学习，教育和促进行政人员的思想和行为不断升华，使行政工作人员正确认识和处理好个人同他人、社会、国家等方面的关系。同时，要加强政府公职人员的自我道德修养，公职人员通过道德品质的自我陶冶，逐步地达到良好的行政道德境界，树立良好的敬业精神，尊重事实，勤奋工作，尽职尽责，遇事不互相推诿、扯皮，全心全意为人民服务，处处以人民利益为重，对人民利益负责。
人际关系的好坏直接影响行政机关工作效率的高低，良好的人际关系能使行政人员的合理需要得到满足，能调动其工作热情和积极性，有利于发挥其主动性和创造性，能集思广益，保证行政决策的科学化、民主化，保证行政执行的快速和准确。一种良好的、和谐的人际关系对提高行政效率具有特别重要的意义。建立良好的人际关系，要坚持平等民主的原则，使行政人员在人格上一律平等，不能因职位的高低而有所不同。在同一机关中工作人员的升降奖惩，应凭自己的才干和劳动，人人机会均等，不能因家庭、血缘等关系而受到优待或阻碍。行政工作人员都应享有管理行政组织的权利和义务，不能只有权利不尽义务，或只尽义务而不享有权利。
五、加强文化建设、创造良好环境
行政文化是国家机关及其工作人员在长期的行政管理实践中，逐渐形成的具有自身特色的群体意识、精神风貌、行为规范、管理艺术、人文环境及文化生活等的总称。中国的国情决定了我们创建的现代行政文化是机关社会主义精神文明建设的重要组成部分，它对保证各级国家行政机关有效地履行其职责具有很大的推动作用。然而，我国是一个富于经验管理传统的发展中国家，经验管理、人情管理、家长制管理司空见惯，渗透在人们的观念和行为之中，严重阻碍着我国科学管理的发展。传统行政文化，人治观念、宗法观念、形式主义、教条主义、权力中心主义、官职利己观念、官本位观念、常识观念等等，在国家和社会管理中一直发挥着统御作用，已经严重地影响着行政效率的提高。
我们要以科学的理论为指导，加快创建现代行政文化。要树立实事求是的行政观念，使公共政策的制定和执行，从客观的事实出发，避免传统、情感或主观偏见；强化行政机关的服务意识，行政机关及其人员要牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，提倡奉献，讲究管理艺术，发扬务实精神，时刻关注广大人民群众的利益和愿望。同时，行政人员还要树立民主科学的决策观念、正确的权力观念、良好的示范观念和法治、理性主义、价值相对主义、功绩主义的分配理念、能力主义、效率观念、竞争观念等等。行政机关加强对大众传播媒介的领导，通过各种传播媒体，自觉地、系统地、有计划地宣传现代行政文化，批判传统行政文化中的陈腐观念；家庭、学校等各种社会团体开展现代行政文化教育。
（作者单位：中共大足县委党校）
对中国地方政府双重性质的一点看法
周连辉
按照政治学和管理学的一般理论，集权与分权是相互对立的，二者此消彼长，在同一权力系统中，或者说在同一组织系统中，上层越是集权，则下层的权力越少越小，反之，下层能自主行使的权力越多越大，则意味着上层集权程度就不那么大。这话说得没错；但与此同时，我认为，集权与分权又是可以统一的，二者可以同时得到加强。
一、集权分权都要加强的必要性
我国是实行单一制国家结构形式的国家——尽管港、澳地区回归祖国在一定程度上增加了我国单一制的复杂性，台湾地区的现状是另一个影响因素。单一制与联邦制相比，确实意味着中央集权，但其实任何国家（只要是一个主权国家）都是要集权的，“集权是国家的本质、国家的生命基础。”（4）不过，相比之下，单一制国家的中央政府集权化程度通常情况下更高一些。我国的情况在世界上应该说是比较特殊的：人口众多，国土广袤，地区差异大，国家结构形式却是单一制，这在世界各领土大国中是个特例。但绝对不能说这种情况就不正常。中国之所以采用而且必须采用单一制的国家结构形式，其众多理由这里就不必赘述了（著名法学家童之伟还著有专著论述之）。在我看来，在中国单一制的总体框架下，无论是中央的集权还是各地方的分权都要在现有基础上进一步加强，这既是必要的，也是可行的。“当代中国在国家结构形式方面发展的……前途”是在“维护中央权威”和“尊重地方权益”这两大基石上发挥“两个积极性”，建构中央和地方关系的新格局。（5）根据民主宪政的本质要求，地方政府特别是基层地方政府，应该自主地管理地方事务；但另一方面，在单一制条件下，越是基层地方政府，其对上的执行职能却越多。从表面看，我国地方政府所处的地位似乎是矛盾的，其实，这个问题的关键在于我们怎样合理地处理中央与地方的关系，处理得不好，它便真的成了问题，处理得当，便能实现中央与地方双赢，建立起中央与地方良性互动的协作关系。孙中山先生在《建国方略》中指出，中华民国立国的根本在于人民要有自治能力，“地方自治者，国之础石也，础不坚，则国不固。”因此，要让人民在基层直接行使民权，这是民主制度的根基，也是民族国家繁荣昌盛的重要条件。在提倡地方自治的同时，孙中山先生也强调国家的集中与统一，他认为美国的富强一方面是由于各州之独立自治，另一方面则在于各州联合并形成统一的国家所致。正是由于对地方自治和中央集权的重要性有着同样深刻的认识，孙中山先生才富有创见性地提出了“均权制”的主张。他说：“中央与省之权限采均权制度，凡事务有全国一致之性质者划归中央，有因地制宜之性质者划归地方，不偏于中央集权或地方分权。”后来，孙中山先生在1924年《北上宣言》中进一步提出要以县为自治单位，以深植民权之基础，并最终使国家统一与地方自治各遂其发达而不相妨碍。
由此可见，我国地方政府的双重性质——对上级特别是对中央是政策执行者，对下即在本行政区是地方政策的决策者——其实并不矛盾。只要正确处理中央政府与地方政府的关系，就一定能够调动和发挥中央与地方“两个积极性”。有学者指出：“在一定时期，一个国家的利益总量是一个常数。中央和地方都想从常数中争取更大的份额。”（6）中央和地方的关系在本质上就是利益关系，但在利益分配关系中起决定作用的则是中央和地方的权力分配关系，换句话说，权力分配关系是实现利益分配关系的根本途径。问题的关键在于，我们应该怎样划分国家公共权力，严格地讲是划分国家管理社会公共事务的权力（因为诸如外交权、对外宣战与媾和权等只能由一个国家的中央政府统一行使），才能合理地在中央与地方之间进行社会公共利益的分配。我认为，在这方面必须遵循“权、责、利相一致的原则”。通过明确划分中央与地方各自管理社会公共事务的权限范围，并要求各自承担起自己应尽的全部责任，最终达到中央与地方利益总量共同增长的目的。
二、集权分权都要加强的可行性
怎样合理地划分中央与地方政府的权限范围，才能构建中央与地方理性的、双赢的协作关系，从而既能强化中央的集权，切实维护中央的权威，又能使地方更自主，切实保障地方的权益？有学者指出：“应在理论论证和总结实践经验的基础上，以法律的形式明确中央政府与地方政府各自的职责权限，各自都在法律规定的范围内行使职权，不得越权，防止中央政府收权放权的盲目性和随意性。划分中央与地方职权的原则是：中央政府作为国家主权的集中体现者和公共利益的代表者，负责全国性、跨区域性的公共事务，而其余地方性事务的管理权都由地方政府行使。”
在处理中央与地方关系问题上，自中华人民共和国成立以来，党和国家不断地在进行这样那样的改革，但几乎总是走不出“一统就死，一放就乱”的怪圈。究其原因，最根本的一点就在于中央无论是放权给地方，还是又从地方集权于中央，都缺乏规范的制度性的法律约束，因而总是随意而为，盲目而为。其结果，不是走向这个极端，便是滑向那个极端。一旦集权就变成中央包揽一切，地方没有如何独立自主的决策权；一旦放权则又容易出现地方各自为政，中央控制无力。譬如，以“放权让利”为主线的中央与地方关系的改革，已经显著地扩大了地方的自主权，极大地调动了地方发展经济和管理社会公共事务的积极性，促进了地方经济的发展，与此同时，地方财力迅速增强，中央政府的财政汲取能力却因各种因素而明显下降。在这种情况下，有人又开始怀疑起改革来了。（7）应该说，担忧是必要的；但同时也应看到，地方财力增强本身并非坏事，关键在于地方富裕了，这钱应该怎么用，用在何处？若是用于发展地方的各项公共事业，建设公共工程和基础设施，造福于人民，何乐而不为？！但这只是假设。事实上，各地方在富裕起来之后，它们到底在干什么呢？各地方政府把地方财政用在了哪些事情上？如何保证地方财政都能够用在该用之处？依笔者之见，就总量而言，除极少数公共事业、公共服务须由中央政府统一规划和发展之外，绝大多数公共事务都应由地方去办。从这个意义上说，地方有钱是应该的。只有地方财力增强了，地方政府才能为当地人民群众办更多更好的实事。但问题的关键仍在于法治。必须通过立法来保障中央与地方的利益分配及权力划分关系。真正做到权、责、利明确而又一致，即中央和各级地方政府各自的权力、职责、利益都以法律形式加以明确化、具体化，并且做到有多大的权力，就必须承担多大的职责，享有多大的利益。中央和各级地方政府的法律地位，职责权限，中央与地方关系的调整程序等，都要有明确、细致、具体的法律规定。这样，通过法制化的渠道，确保各级政府都只管理特定的一部分公共事务，不同层次的政府之间在职责上交叉不多。中央集权的事项只集中在那些必要的事项上，即有关国家主权的事项，全国性的事务，跨地区的某些重大事项等，只有这样，才能切实加强中央集权，做到强有力的集权。地方分权则涉及绝大多数地方事务，即只要地方可以办的，原则上都应属于地方的权限范围。地方事权范围的扩大，必然要求地方财权、财力的加强。如果真能这样，那么，不但能够很好地调动和发挥中央与地方“两个积极性”，让它们都能够实现更多更大的利益，而且能够更好地为人民服务：一方面，中央将有更多的时间和精力考虑国家的大政方针、发展路线以及怎样提高我国的国际竞争力等事关国家富强和人民根本利益的全局性、战略性问题；另一方面，地方各级政府将更有能力做好本辖区范围内的它们有权做也应该做的大大小小的事情，从而为本辖区范围内的人民群众造福谋利。
（作者单位：西南政法大学管理学院）
政协在监督行政中的职能创新
黄顺康
目前，我国正处于社会转型期，改革是整个社会的主旋律。为了应对新形势给我们提出的新挑战，党中央提出了改善执政方式，提高执政能力，构建和谐社会的战略方针，各级政府也在努力转变职能，打造服务型政府。而在我国现有政治体制中，政协不仅是我国多党政治协商的重要阵地，同时也是广大人民群众利益诉求的重要表达渠道和监督行政的重要力量。如何处理好政协与政府的关系，创新政协职能，为构建和谐社会发挥更大的作用，是我们面临的重大课题。本文拟就上述问题谈谈笔者个人的看法。
一、政治协商是监督行政，构建和谐社会的重要基础
我国的政党政治是共产党执政，8个民主党派参政。这是我国宪法的规定，也是历史和人民的选择。为什么要8个民主党派参政？因为一个健康的政治体系必须要建立在多元的基础上。没有多元基础上的政治协商，一元强制推行的政策往往会遇到各种政策敷衍、政策抵制。这样，政策的执行成本就会大大增加，政策的监督力度就会削弱，政策犯错误的概率也会加大，这样当然难以建立稳定、和谐的社会。改革开放前的大量政策错误造成了巨大损失就是典型的例子。20世纪50年代仅一个人口政策的错误造成的损失就超过了千亿甚至万亿，受害的是好几代人，不但造成了严重的人口结构失调，降低了我国的人口素质，而且，强制性的计划生育政策还在一定程度上影响了社会的和谐。我们现在十分严重的就业难和2025年以后的养老难问题，也是其后遗症之一。政协是我国唯一的多党派政治协商机构，也是实现政治协商的法定机构。为了我们社会的长治久安，为了构建和谐社会，我们的政治协商决不能走过场，决不能变政治协商为经济协商、市政协商、生活协商。因此，笔者认为，应当建立并强化地方的重大问题必须在政协充分协商的制度，即地方政府的重大决策，必须在决策前在政协进行充分协商。公共政策在多元政治力量中协商的范围越大，协商越真实，政策的合法性就越强，执行成本就越低，效率也越高。这不仅有利于改善执政党的执政方式，也有利于强化对行政权力的监督，避免地方的重大决策出现灾难性失误。
二、改进社情民意的调查方法，有效监督行政权力
政协是我国广大人民群众利益诉求聚合和表达的重要渠道。社情民意调查是政协进行政治协商、参政议政、民主监督的一项基础性工作，它不仅可以在一定程度上反映老百姓的某些诉求，起到“路见不平一声吼”的作用（有民谣称：党委是天上的星星朝北斗，政府是风风火火闯九州，人大是该出手时就出手，政协是路见不平一声吼），同时也可以对政府的工作作风、工作效果进行体制外的监督。但是，我们至今采用的调查方法仍然是一种十分落后的方法，即主要依靠委员分散进行调查了解。这样，对于重大问题往往难于掌握全面的情况，拿不出科学的、权威的数据说话，这必然会影响到政协社情民意调查的质量和效果。因此，应该采用一种更加客观、全面、公正、科学、权威的社情民意调查方法，使其在我们的政治生活中发挥更大的作用。
十六大报告明确提出，要“借鉴人类政治文明的有益成果”。因此，笔者认为可以由各级政协建立一个专门的机构，采用西方民意调查的方式进行专项的社情民意调查，对调查结果拿出客观、全面、公正、科学、权威的数据，这样，机构的调查结果和委员个人的调查情况相互补充，相互佐证，使政协的声音更加具有说服力。广州市政府曾经尝试运用公正、科学、客观的社情民意调查方法，测评交委、物价、质监、旅游等四个部门的工作绩效，但政府监督部门，是自己监督自己，是体制内的监督，效果必然有限。
（一）改进社情民意调查方法具有重要的现实意义
笔者认为，改进社情民意的调查方法有如下重要意义：一是有助于各级政协更加真实、更加全面地了解社情民意，从而提高政协政治协商、参政议政、民主监督的水平。二是有助于政协掌握社情民意的第一手资料，帮助政府进行科学决策。三是有助于政协随时掌握社情民意的变化，以便帮助党和政府及时采取措施化解社会矛盾，维护社会稳定。四是有助于政协更及时、更全面地了解市民对政府及其职能部门各项工作的评价和反映，从而提高民主监督的社会水平。
（二）社情民意调查的内容
社情民意的调查范围很广，各级政协可以根据各地的具体情况，具体确定调查的内容，如：（1）调查党的大政方针在民众中贯彻执行的情况。（2）调查民众对政府或政府工作的意见和建议。（3）调查民众对各职能部门工作的意见和建议。（4）调查民众对人大、政协工作的意见和建议。（5）调查民众对各地社会状况的意见和建议。（6）调查民众对地方未来发展的意见和建议等等。
（三）社情民意调查必须科学化，制度化
首先，必须在政协建立固定的民意调查机构，配备少而精的专业工作人员和必要的工作设施。其次，民意调查的方法必须科学化、制度化（国内外已有比较成熟的抽样调查方法）。第三，在当前，社情民意调查的结果可以实行有选择地公开。对于比较敏感的社会问题，社情民意调查的结果不宜公开或不宜完全公开的，可以作为党和政府制定政策的依据或参考；另一方面，有些社情民意的调查结果不具有政治敏感性，公开其结果既可以起到监督政府及其职能部门转变职能，提高工作效率的作用，同时也能够提高公民关心地区发展，进行政治参与的积极性。第四，社情民意调查必须在党的领导下进行。第五，国外的民意调查是由独立的中介机构承担。在我国目前情况下，中介机构一时还难以承担如此重任，而政府自己进行民意调查（如上文提到的广州市政府一例），属于自己监督自己，难以服众。而我国的政协不是权力机关，作为统一战线组织，最具有公正性、客观性和超脱性，这种体制外的监督，更合理、更公正，更有效率。
三、政策监督，是行政权力监督必不可少的重要环节
在政协的三大职能中，民主监督是政协的弱项。究其原因：一是由于政协不是权力机关，对政府的监督难度较大；二是我们对怎样监督还认识不够。
我个人认为，政协的民主监督，主要包括两个方面：一是个案监督，二是政策监督。所谓个案监督，就是“路见不平一声吼”，即通过政协委员，为民请愿。这种监督，有一定效果，但效果有限。因为政协委员都是业余的，不可能进行深入的个案调查，不可能进行大量的个案监督，而且时效性不够高。而政策监督却大有可为。
我们的政党制度，避免了党争，减少了不必要的内耗，具有很大的优越性。但我们也有弱点，就是对权力的监督不够。而权力缺乏监督，必然导致腐败，这已是大家公认的真理。江泽民同志早就指出，腐败不遏制，就会亡党亡国。对行政权力进行监督，作为非权力机关的政协，实在是力不从心。但对国家的政策进行评价，进行民主监督，政协完全能够干好，而且大有用武之地。政协集中了大量的各界专家，应该是当今社会中政策评价的高手。笔者认为，政策评价、政策监督是一个社会的“健康监测系统”、“健康保健系统”、“疾病预警系统”和“疾病诊断系统”，是社会稳定和社会发展的必要条件。在西方国家，这些功能主要由反对党、利益集团、政策研究机构和社会舆论来承担；而在我国，人大和政府是制定政策和执行政策的机构，它们不可能承担起政策评价的任务，因为自己监督自己，效果不可能很好。而政协是完成这一任务的最佳选择。我们应该强化政协的这一功能，让政协成为政策评价的制度性平台。应当制定相应法律，让政协委员像人大代表那样，享有话语豁免权，即政协委员在政协中的发言不受追究，不受打击报复。从而在政协中形成一种知无不言，言无不尽的良好气氛。要鼓励和引导政协委员对国家的政策进行全方位的评价和监督。国家的大政方针，党组织把握全局，人大多做可行性论证，而政协要多做不可行性论证。政协的任务就是对政策挑骨头、找毛病。只有攻不破的政策才是最可靠的政策。政协应该在政策评价、政策监督中找到自己的位置。也只有这样，政协的民主监督职能才能真正发挥作用。相反，如果政协委员都为政策找依据，做诠释，只说好话，政协就会失去存在的价值，社会就失去了一面镜子，失去必不可少的预警机制和纠错机制。
有专家认为，我国的政治体制改革，最好先从政协起步，这是因为：政协离权力中枢较远，比较能够承受试行错误的风险性。笔者也同意这一看法。政协的创新，完全可以从强化自身职能开始。也只有不断创新，我们才能构建起真正的和谐社会。
（作者单位：西南政法大学管理学院）
