第28章 如此奢华，如何构建“廉价政府”

张召忠教授是大名鼎鼎的军事学家，日前他在自己的博客中写了一篇《中国公务奢华程度超过任何一个发达国家！》，这一段话点出了体制内的种种弊端和危害。无疑，他的善意忠告体现了自己的良知和很大的勇气。

张召忠说中国是一个发展中国家，但公务奢华的程度超过世界上任何一个发达国家，真是触目惊心啊！这主要表现在三个方面：

一是吃饭喝酒，大摆排场。美国人均GDP是中国的10倍，可美国人公款请客不会超过四菜一汤，标准非常清楚，没有弹性空间，你愿意八菜一汤可以，对不起，多余的部分你必须自掏腰包！

二是楼堂馆所，极尽奢华。我去过很多国家，发现中国各级政府的楼堂馆所比世界上任何一个国家都奢华、豪华、壮观。我去过的一些市政厅和市长办公室都非常的简朴，从规模、豪华程度上而言比不上我们有些地方的乡镇办公条件。再看看宾馆，我去过以色列，他们的人均GDP一两万美元，比中国高数倍，但最好的酒店说是四星级，实际上远远不如我们的三星级。看看中国吧，在有些开放的城市，步行十分钟的范围内，就会发现十几家五星级、超五星级豪华酒店，政府的很多会议都安排在那里召开，政府的很多官员经常在那里开房间，这样的状态怎么能够联系群众。住宿也是这样，与农民一起住，焦裕禄同志就是那个时期的典范。现在行吗？我实在是找不到一个类似的案例，去年终于发现了一个典型案例，但不是在大陆，是在台湾，这个人曾经当过市长，是党的主席，他下乡的时候，与农民同吃同住同劳动，干完一天活，晚上就睡在猪圈和牛棚里，这个人的名字叫马英九！他现在成为台湾的领导人。

三是公务车越来越豪华。我在英国的时候，英国的中将以下都不配车，官员都不配车，军事院校没有一辆公务车，都是私家车，开到伦敦郊区停下来换乘地铁进城上班。单位集体活动都是租车，租用出租公司的车，专业司机，准时准点，没有事故隐患。

印度是一个发展中国家，2001年我去访问的时候，发现包括上将、中将所有将军的车，都没有空调，车辆的级别相当于我们夏利车的水平，他们的办公室没有空调，只有电扇。相比之下，我们真是汗颜啊！GDP不算高，国力不算强，享受方面却走在世界前列，而这种享受不是普通民众，却是民众的衣食父母。不是张口闭口说领导就是服务吗？如果从我开始搞改革，我愿意带头放弃专车和专用司机，我不会有任何意见。

仔细看完他的文章，虽然对公务奢华有所了解，知道问题长期存在，但仍然感到问题还是很严重的，触目惊心啊。而这么大的公务消费，无疑要由国家买单，由纳税人的钱来买单，所以现在看看中国行政成本居高不下，数额巨大也就完全可以理解了。

现在深化政府体制改革、转变政府职能，要求我们不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府，政府的成本太高，就是再廉洁也是浪费纳税人的钱。马克思曾明确提出要建设一个“廉价的政府”，这是马克思主义关于社会主义政权的基本价值目标。

学者迟福林说，居高不下的行政成本已成为政府自身建设的突出问题。从1978年到2006年，财政支出中用于行政管理的费用规模增长143倍，年均增长19.4%。行政管理费占财政总支出的比重从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%。

国家统计局数据显示，1995年～2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增至7571.05亿元，12年间增长了6.6倍。

在2008年全国“两会”期间，九三学社中央提出的《关于建立行政成本信息公开与监督机制的建议》提案显示，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%。

中央党校研究室副主任周天勇与竹立家曾表示，准确的政府行政支出数据谁也无法精确认定，“政府支出除了预算内，还有预算外。由于预算外收入的不透明、不公开，财政收入到底有多少钱谁都不知道，用多少自然也不知道”。

“零增长是不够的，”周天勇说，本来基数就很高了，零增长或少量降低的意义不大。而且，若按以前的做法，行政成本不透明，很多开销不在预算内，“是不是零增长你也不知道”。

虽然行政成本问题非常突出，而且饱受诟病，但过高现象似乎愈演愈烈。这就需要探讨我国行政成本过高的深层原因。

中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员张斌认为，中国目前仍处在经济转轨阶段，政府主导型经济发展模式和强政府、弱社会的权力分配格局，最终形成了通过设置主管部门，设立审批权的方式管理经济社会事务的基本治理模式。

目前，许多重要的社会管理、协调职能仍然由政府或政府部门控制的事业单位行使，政府行政权力通过其控制的事业单位延伸到经济社会的各个层面，形成了大政府、小社会，政府包揽过多，事务繁杂而效率低下的局面，行政成本自然居高不下。

中国中央集权的政治文化传统使地方缺乏自主权，地方各级政府在很大程度上都是中央政府的派生机构，各级政府机构都按照基本一致的模式对口设置，难以实现因地制宜，经济越不发达的地区，财政供养人口和行政成本占辖区人口和财政支出的比重反而越高。

而且，中国目前的行政层次过多，也加剧了机构重叠设置、各级政府之间协调管理成本过高的问题。

虽然我国目前已经有了公共预算笼子，但大量预算外资金和非预算资金并没有纳入到预算管理范围内。目前各级政府行政成本相当一部分在预算外资金和非预算资金中列支。学者迟福林建议，以强化预算为起点，全面推进政府行政支出公开化。进一步理顺预算体制，赋予各级人大预算委员会预算编制的功能；加强财政部的预算执行功能，剥离其他部门的预算执行功能，尤其是减少各部委的专项资金规模。各级人大审计监督政府行政开支并履行财政决算功能，把预算外资金和非预算资金统一纳入到预算管理范围内。

目前的预算状况是我来编预算，我来花钱，我来监督。但是作为最高国家权力机关的人大对此的监督作用效果不明显。自从2005年开始，《预算报告》改为书面审议后，实际上人大代表对预算的关注程度明显下降，弱化了人大对预算的审查职能。但是目前的人大制度存在一个悖论，如果预算非常详细，仅仅10多天的会议，即使全部审查预算报告，也根本无法审读完，而且有很多委员根本看不太懂。而如果预算太粗太泛，人大代表根本没办法审查，即使审查也没有任何实质性意义。其结果便是行政经费支出有了太大“自由”支配空间，公共财政甚至成了部门或少数人任意支配的“小金库”。目前中央正在清理小金库，就可看出一斑。“小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人——据披露，仅2006年上半年，全国审计机关共查出违规小金库130亿元。“各级预算的漏洞过大，让行政经费开支直往上蹿，各级政府每年公款吃喝、公款出国、公车消费支出达9000亿元。那些未经预算的所谓“行政管理经费开支”，在现实中则被异化为“一个贫困县一年至少要用整卡车茅台酒搞招待”、“盖大楼建豪宅、贫困县盛刮奢侈风”等新闻。

“目前在我国人大代表的构成比例中，官员所占比例太多了，而非官员占的比例又太少了。”据中央党校教授王贵秀所做的统计，在当届全国人大的将近3000名人大代表中，有近70％的代表是官员。这就意味着人大对政府的监督是典型的自己审查自己，监督效果自然受到极大的影响和弱化。

所以，提高人大代表的专业化和职业化水准，特别是财经委委员的专业化、职业化水平，将为人大审查监督政府预算提供更好的决策建议。同时增加每年人大的开会次数，不是每年一次，而是多次，延长每次开会的时间，将会大大提高预算审查和监督职能。同时要减少官员人大代表，补充为非官员人大代表任职。

财政的不透明也是一个很大的问题。2008年5月，《政府信息公开条例》已经正式实施。但是，我国财政透明度离保障人民的知情权的要求还有很大的距离。上海财经大学公共政策研究中心近期对我国31个省级政府财政进行了调查。结果表明，在这项研究所设定的113项调查信息中，公众能够获得的信息平均不足25项，不到所调查信息的四分之一。该项研究只是考查财政信息的可获得性，没有涉及这些信息的规范性、可靠性与及时性。也就是说，即使按最起码的标准来衡量，我国财政透明度也是非常低的！主要存在三个方面的问题。政府公开的财政信息是不全面的，不具体的，滞后的。

财政的不透明对我国经济发展、社会和谐和法制建设已经产生了严重的危害。公共资金被挪用或滥用、违背民意的形象工程、奢侈浪费的职务消费、贪污腐败、以权谋私、中饱私囊，凡此种种，都与财政不透明、缺乏公众和制度的监督有关。

实践证明，利益共同体内部的监督是不可能实现的，需要异体监督，才会更有力量和效果。

所以，应切实贯彻落实已经颁布并实施的《政府信息公开条例》，加强各地政府信息公开机构建设，提高服务水平，真正做到“以公开为原则，不公开为例外”。

通过各种媒体，尤其是网络向公众报告财政信息。建立政府财政信息网页，以最便捷的方式，完整、系统、详细、及时地披露政府财政信息。

将政府信息公开和财政透明度作为各级政府问责的一项重要内容。

政府财政信息的公开必须要有法律保证，建议尽快修订预算法。

机构编制的急剧膨胀是行政管理支出增长迅猛的根本原因之一。在九三学社中央的提案中提供了一组数据，我国当前吃财政饭的总人数已达四千多万，还有五百多万人依赖于政府的权力实行自收自支。这意味着全国人口中，每二十多人就有一个属财政供养。

中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员张斌认为，大量的公共服务实际上可以引入竞争机制，外包给社会组织。这样即使并未减少财政支出金额，但通过引入竞争也可以提高服务质量，等量投入带来了更高质量的产出，也是一种成本的降低。并且，目前在中国的垄断化改革亟待深入。

政府部门的行政成本过高与政府部门内部大量服务自给自足有关。许多政府部门都设有招待所、培训中心、疗养基地，这些附属单位从固定资产的巨额投入到日常经费，都靠本部门的政府性收入维持，闲置严重，效益低下。实际上，不仅上述后勤服务等辅助支出可以社会化，类似于政府部门内部的会计、出纳等通用性岗位也可以由专业的会计师事务所提供，而并不一定要设置机构配置人员。

政府行为和公务消费缺乏有效的约束评价机制。目前，对职务消费缺少明确的标准和限制，没有刚性的制度约束。按规定，只有省部级干部才有专车，但现实情况是乡镇长都有专门座驾。对资金的使用过程也缺乏管理和效益评估，其实，也并不是没有标准和制度，关键是标准得不到贯彻。