行政法治的实践活动中有一个重要的环节——对行政活动的监督，通过对行政活动的监督，既可以纠正行政活动的违法和不当，又能够将行政机关及其公务员的执法状况反馈到上级行政机关或司法机关、立法机关。在一定意义上可以说是对现行行政法律规范实施的一种实践检验。
对行政管理活动的监督首先表现为行政机关的自律性，为使这种自律法治化，国务院于1990年12月发布了《行政复议条例》，全国人大于1999年4月通过《中华人民共和国行政复议法》，规定相对人因不服具体行政行为可以向作出行政行为的行政机关上一级行政机关（行政复议法有例外规定）申请复议，请求撤销、变更或确权或履义务，并可同时提出行政赔偿的请求。《行政复议法》不仅扩大了对具体行政行为的复议范围，还首次在法律中规定人可以就行政法规和规章以外的行政文件申请复议。这充分说明国家依法纠正政府规范性文件违法不当的决心。
与行政复议这种行政机关系统中层级监督相配合的职能监督——审计监督和行政监察同样为国家所重视，1997年5月全国人大常委会通过了《中华人民共和国行政监察法》，此前的1994年8月全国人大常委会通过了《中华人民共和国审计法》。随着这两部法律的实施，依法对公务员进行政纪监督，对违纪者进行惩戒，给以各种行政处分，对行政机关、国营企事业单位等进行财经方面的审计监督，使得政府反腐败斗争取得许多成果，对公正廉洁执法形成有效监督。
当行政法治的思想深入人心后，经过行政管理活动是否有必要进行司法审查的热烈争论之后的1989年4月，国家制定了《中华人民共和国行政诉讼法》，这部法律从1990年10月开始实施至今已整整10个年头，全国各级人民法院受理行政案件每年已超过10万件，10万件对于我们有12亿人口的国家是一个很小的数字，但行政诉讼法在国家行政机关和国人的心中引起的震憾却是前所未有的，相对人与管理他的行政机关对簿公堂，要求人民法院撤销违法的具体行政行为，纠正不当行政行为或要求行政机关履行法定义务，这在一定程序上体现出行政机关及其公务员人民公仆的地位，对于行政机关依法行政起了极大的促进作用，行政诉讼促使行政机关及其公务员进行行政法治的一次又一次思考，成为行政法治理念的广阔社会实践最为生动的一部分。
三、行政法治实践的未来展望
一个国家的法治包括行政法治的理念源于这个国家的法治实践，清醒正确地评价国家的行政法治现状，了解行政法治的缺失，会推动国家未来行政法治的实践发展。
（一）行政法治目前的缺失
1.行政法治理念与某些公务员以言代法、无视法治心态的反差。应当承认在国家行政法治理念日益深入人心的今天，某些公务员还程度不同地存在着以言代法、无视法治的心态，这种心态的形成既与国家缺少法治传统有关，又与执法和司法状况欠佳互为因果。在当代社会，我们不能设想一个无视法治的管理者会成为一个受人民拥戴的管理者。毋庸讳言克服这种无视法治心态是当前国家倡导法治的首要任务，而要使得那些无视法治的公务员能够重视法治、遵守和执行法律，最有效的办法之一就是在他们违法的时候不折不扣地去追究他们的法律责任。
2.立法尚需改进。法律是人们行政法治理念的外在载体，行政执法遇到的困难当中不乏立法存在问题，行政法治理念遇到的挑战也会部分地与立法时缺少对违法者制裁的规范相关联。为了法能更有效地实施，增加法的人民性，一部法律颁布后应当在3个月或更多一点时间后再施行，以便于社会了解执行和遵守；当一部法规是为执行法律而制定时，应当规定其时间上的追溯力至法律的施行日；既然法律实施是一个复杂的适用过程，为减少执法者阐释法律的困难在法律的附则里对该法中的名词术语进行必要的解释和规定同时切实加强法的解释工作就成为必要；行政组织立法方面修改现行的组织法，制定国务院各部委的组织规则，分别制定省、市、县的组织规则，制定机构改革和编制管理的法律，’克服历次机构改革的成果难以巩固的积弊；消除部门立法和地方立法的利益驱动、部门保护、地方保护，真正启动国家纠正违法规范性文件的法律程序，以保证法治的统一、权威和尊严。
3.执法和立法的不到位。我们在看到行政执法质量提高的同时，不能不指出，行政执法的质量和水平因地区因部门不同而出现的不平衡。有些地方的公务员有时是担任重要领导职务的公务员不严格执法，习惯“人治”和以言代法，甚至干扰其他公务员秉公执法，更有甚者对不听其错误指令者打击报复，导致枉法、乱法。如若这种执法状况不加改变，必然地使一部分相对人拉关系找人情，接下来可能是违法不纠，一个时期后导致某方面违法者众，而法又不责众，最终损害国家法治的严肃性。在行政机关内部导致低位节的公务员只对其上级担任领导职务的公务员负责，而缺少崇尚法律、忠于法律的法治精神。解决这些问题的答案其实就是法治本身，重塑法律的权威性，科学立法、严格执法和司法，法治向一切特权说不。
4.司法活动的独立和公正。司法机关决断争讼的功能中包括对行政争讼案件的决断，当国家认识到司法机关应当对行政权进行审查时，其前提就是司法活动的独立进而公正。如果各级人民法院能够通过司法体制和审判方式的改革，使行政案件得到公正判决的比例进一步提高并使这些判决得到执行，这无疑会对行政机关依法行政、相对人遵守法律起到极大的促进作用，社会各界会因为认同法院和法官的公正而强化法的权威，进而提高行政法治的观念。
（二）行政法治的未来展望
国家已经将依法治国、建立社会主义的法治国家写进宪法，行政法治作为国家法治的一部分已成为历史的选择，国家社会主义市场经济发展呼唤法治的同时也为法治提供了基本的物质条件，其他国家法治过程也为我们提供了一定的经验。我们国家行政法律体系已初具系统，执法队伍的素质日益提高，执法的环境总体向好，在这种前所未有的有利条件下，行政法治全民族的实践一定会顺应历史潮流向深层次发展。
我们应当认识到社会主义法治是一个历史的过程，可能遇到各种困难和阻力，但是这些困难和阻力是能够克服和战胜的，只要我们把“坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”，我们的行政法治就一定会实现。
（本文作者：国家行政学院法学部教授）
中国机构问题的症结与根治
邱霈恩一、我国的机构问题
机构问题是机构膨胀及其引发的官僚主义和财政困难等问题的概称，是我国公共生活中长期存在、危机甚大的综合性痼疾；主要表现在三个方面：
首先在行政管理方面。行政职能无限扩张，交叉重复，分类混乱；行政机构臃肿重叠，职责不清，政出多门；行政人员数量日增，人浮于事，只求无误，熬年混迹；行政关系繁复杂乱，羁绊困扰，常理不顺；行政过程则是经验决策，令行不一，效能低下；各行政主体实际心中没有人民，而多把自己放在了第一位，逐利谋权，各自为阵，推诿扯皮，内耗增大，不负责任，投入高而产出少，浪费多且效率低，耗空财政，腐败堕落，脱离群众，官僚主义泛滥，严重危害国家和人民的事业。
建国以来，我国行政机构规模一直呈扩大趋势。中央政府机构从1956年的81CD个增长到1980年前后的100个，达到历史最高峰；即使到1997年还有59个，约为发达国家中央行政机构平均数15个的4倍。而地方上的情况就更严重了，比中央则是有过之而无不及。1997年，地方党政机构在省、自治区一级平均就有65个，在直辖市平均就有75个，在市一级平均有50个，在县一级平均有40个；地方的非常设机构就更多，有的省份竞达100多个。1995年正在进行机构改革的同时，地方行政系统就在不断地增加机构编制，竞超编32.8万人。全国的行政机构和行政人员累加起来，就成为一个极其庞大、但反应迟缓的行政系统；其运作成本、耗费和效率就可想而知了。
对于如此问题，周恩来同志早就提出过严厉的批评：“机构庞杂，人浮于事，重床重屋，团团转转，人多事乱，不务正业，浪费资财，破坏制度。这是机关式的官僚主义。”邓小平同志甚至提出了更为严厉的批评：“……继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。这确实是难以为继的状态，确实到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我们党也不能容忍。”性其次在广泛的公共生活方面。行政机构问题为其他各种权威机构、事业机构和社会机构提供了不良示范，引起效尤；公共生活中各种机构日益庞杂，各色人等数量剧增，超编超支，榨干财政，成为量大面广的社会问题，延展泛滥，积重成灾。
行政机构和行政人员的增多超量为其他公共机构的“繁荣”提供了示范和依据。包括事业单位在内的我国所有公共机构在行政机构膨胀的带动下急剧扩展，特别是由此而来的我国机关事业人员数量尤其增长迅猛01981年有1935万，到1991年就达3386万，比1981年多了75%；1995年正当进行机构改革，而竟增长3800多万；尤其是1997年仅春季便增加126万，而当时国企减员才128万。与此而来的是吃饭财政急速增长：1991年就达1409.5亿元，到1996年就达1600多亿元；占全国财政支出比重由1991年的37%激增到1997年的40%左右。这种势欲吃光财政的状况，确实到了难以为继、不能容忍的地步。
再次在机构改革方面。机构改革一直致力于精简机构，竭尽全力攻克机构问题这个顽固的堡垒，然而收效甚微。机构问题虽治不愈，顽韧持久，总是有害反复，被称为“韭菜”现象，割而复生，根在苗长；令人困惑至深，迟滞各项改革进程。
机构改革在建国初期就开始了。从1951年到1993年，先后共进行了六次大型的机构改革，力求精简机构。但是，机构问题却依然存在，非常顽固；尽管改革中能够减少一定机构，然而待改革一过，便猛然复发，甚至变本加厉地扩充机构和人员，增大消耗和浪费，加大财政负担和困难；具备了极大的“抗改革性”。这使我国的机构改革陷入了几乎无法治理的机构问题泥潭。中国的机构问题总是在“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈中长期反复。
总之，机构问题积累已深，正严重危害我国改革开放、发展经济的事业，阻碍我们抓住历史机遇去实现更大的发展。确切地说，这个问题已经使得我国经济体制改革和政治体制改革难以进一步深入，并严重制约我国跨世纪的发展。显然，机构问题不能再继续下去了。我们必须探究如何最有力地推进机构改革，如何彻底解决我国的机构问题。为此，我们首先要诊断出机构问题的症结和根源。
我国机构问题的症结我国机构问题有历史原因和现实原因，也有主观因素和客观因素。这些原因构成其产生和泛滥的根源，集中表现为体制、模式、利益、观念等等方面的病态症结。只要症结存在，机构问题就会不断产生、并日益严重下去。——以下试究之。
1.体制症结。即计划经济体制及其决定的行政体制所固有的缺陷。计划体制只强调靠人的主观能动性而排斥市场和市场规律，以此组织和实现社会经济的发展；基于公平的需要，不允许有人失业或挨饿，更不允许社会经济在不统一的计划管理之下以“常表现为弱肉强食”的竞争方式自由地发展；一切公共事务甚至某些非公共事务均要按计划有节有度地为国家所管理。于是，就产生了以计划体制为母体、以包办一切统管一切为特征的行政体制。这样的体制虽然有利于克服无政府状态而使社会经济发展免遭巨大破坏，有利于集中有限资源办成大事，有利于实现较大的公平；但是也由于主观能动性不能取代市场和中介组织及其他客观因素在公共生活中、尤其在经济生活中的有效作用，而经常造成失调失误，造成平均主义和懒惰状态，造成管理的混乱、僵化和低效率，进而禁锢和破坏了生产力的发展。
上述这些情况就是显著的体制缺陷，体现在机构问题上则是：一方面，“人人有饭吃”的原则保证高就业率，但这并不意味有高生产率做基础，生产需要并未与就业水平同步发展；于是，以世界最快速度增长的社会成员就无法在经济领域得到充分安置，只能安排到机关事业单位中；结果，机构人员猛涨。另一方面，行政管理对象并非因社会经济迅速发展，而是因包办和统制才得以“扩大”，在同一管理范围内、尤其是在现有水平和质量上，按照行政主体的地位、影响和权能需要，不断进行简单的切割划分和调剂配置，越切越碎，越分越乱，切出来的“新”部分越来越多，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的需要越来越大，于是机构问题就变得越来越凶。
这其实是“一碗粥多人喝”，因人设事，因人事一再增添机构、一再调整极其有限的公共资源的做法；乐于高平衡，却不管科学与否、合理与否。——体制不变，问题无已。
