政风建设与制度建设和改革
夏书章
在我们对关于“政风建设”这个主题进行研究、讨论的时候，无论所指的是思想作风、领导作风，还是工作作风，等等，或者还联系、引申到个人的生活（包括政治生活、社会生活、家庭生活等）作风，及其与行业风气、社会风气的关系和相互影响之类，一般都会比较容易地理解为那些是属于精神范畴、心理活动方面的表现。
诚然，原来意义上的风，是自然界空气流动的现象，有风力、风速、风向等区别，可以造成自然灾害，也是一种自然能源。但是，风字在汉语中的用途确是很广，早已从物质生活进入人文社会生活领域，作为人们在工作上、生活上一贯表现出的态度、行为，如这里所说的作风，便是一例。正像自然界的风能够成灾也能造福一样，作风也有正、邪、优、劣之分，效果自亦随之而不同。
应当认为，作风在很大程度上与各人的个性紧密相关，也就是主观因素占的比重甚至大到因人而异的地步。作风有正、邪、优、劣之分，主要是按对工作和集体是否有利来进行评价的。所谓“政风建设”，当然是指建设较好的作风而言，旨在有助于体现政府的本质、宗旨、形象、管理水平、工作效率等，使有利于人民群众根本和长远利益的共同事业有保证地获得如所预期的进展和成功。
于是，针对作风建设的要求，必须扶正祛邪、择优汰劣、兴利除弊、扬长避短。其间个性与共性、主观与客观、自律与他律等可能发生的矛盾如何协调一致的问题，便出现或突显在人们的面前。如果听之任之，极难排除自以为是、我行我素的可能。大力提倡、鼓励，加强教育、引导，固属应有之义，不可忽视。但仅仅停留于此，显然不够。还要建设起合理、有效的制度大家共同遵守，制度还要不断地改革、完善，作风建设才能逐步落到实处，而不致成为空谈。
试就广大公民的道德规范而论，例如“爱国守法，明礼诚信，团结友善，勤俭自强，敬业奉献”，要是存在差距、有所偏离，或竟适得其反，总该想些办法以谋纠正。再说公务人员，应当勤政、廉政，遇到背道而驰、倒行逆施者又如何处理？因此，作风建设一定要伴以认真的制度建设和改革，这已经从理论到实践成为古今中外有识之士的共识。
让我们由近及远，从我国的实际情况说开去。不能忽略或忘记，我国是世界上最早重视制度建设的国家。作为文明古国的重要标志之一，即在于较早有了较完备的典章制度，这是国际公认的事实，并且有极其丰富的历史资料予以证明。这里不妨厚今薄古，关于古老的事情就不多说了。
坚决主张改革开放、以经济建设为中心，建设有中国特色的社会主义的总设计师邓小平，根据他长期从事革命和建设的经验，对于制度建设的重要性深有体会。他早在20多年前就明确指出，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。他进一步强调，这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。
为了论证上述的观点，他曾举毛泽东和斯大林为例来加以说明。他认为，即使像毛泽东这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东就说过，这样的事情在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫。
教训极其深刻自不待言。邓小平强调指出，不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。真是言简意赅又语重心长，制度建设的极端重要性可想而知。
事实上，制度建设不仅同作风建设相联系是重要的，而且“制度重于技术”。制度创新在中国特别重要，好的制度建立了，人才、技术、资金等就比较容易具备了。把计划经济制度改为社会主义市场经济制度，既有必要也很艰巨。还有很重要的一点，就是有了制度甚至是好制度，不能严格遵守、执行，仍无济于事。有人提出应“强化制度刚性”是很有现实针对性的：“……腐败不是因为制度不健全，而是健全的制度形同虚设，完全成了一纸空文。”这是制度的严肃性问题，必须看到制度被掉以轻心和受到破坏的极大危害性。
在国际方面的情况也颇类似。这里只是信手拈来，举几个例。其中有200多年前、3年多以前和最近的一些事情。
其一，1770年澳洲被宣布为英国领地，直到19世纪末，英国运送本土监狱的罪犯去作为开发的劳动力。因途中条件极差，死亡率很高。对船主进行道德说教不行，法定标准由政府派官员上船监督的成本既高仍难免同流合污或受到威胁。不久就找到了一种简单易行的制度：“政府不按上船时运送的罪犯人数付费，而按下船时实际到达澳洲的罪犯人数付费。……效果立竿见影。
……私人船主的人性没变，政府也不用去立法或监督，只是改变一下付费制度，一切就都解决了。这正是经济学家强调制度的原因。”当然，并非制度就是一切。这里指的是有利和有助于完成任务、改进工作、提高效率的制度。制度不符合要求还要及时进行改革，包括废旧立新。
其二，是一个关于经济学家强调制度的实例。说的是美国在世界上最有影响的专家之一——约瑟夫·斯蒂格利茨，他是一个很重视制度的人。他认为好的经济政策必须有稳定的制度作保证才能顺利执行。说到第三世界各国的经济发展，他的意见是首先需要有一个稳定制度的框架。他以中国为例：“中国作为一个经济形势最好的国家已经出现在世人面前！中国的贫困率已由原来的66%减少到了22%！大家都看到了他们取得的这一成绩。”
按他的思维逻辑和言下之意，是由于政策对路和稳定制度的保证。他还指出，对付贪污腐败，要有制度的约束。否则，企业的私营化也可能加剧贪污的发生。这对希望用私营化解决贪污问题者是清醒剂，反腐倡廉必须在制度上下功夫。
其三，与生活作风有密切联系的生活方式受社会经济制度及其作用影响的事，对于说明我们所讨论的问题，也可以有些帮助。例如美国经济不景气或者叫经济疲软和最近的金融股市动荡，“改变了许多美国人的理财和消费方式。……有的人甚至不得不考虑是否需要延长就业时间或重新找一份工作来弥补损失。”也就是说，已不能再那么“潇洒”，恬静，悠闲，而必须紧张起来，如不能按计划退休、缩短休假时间、改变休假地点、减少外出就餐和看演出次数等。“其中不良大企业负责人的贪心是祸根。……忘记了起码的行为准则和商业道德，……关系到经济形势的稳定。”对于舞弊丑闻和究竟是谁应该负不可推卸的责任，显然需要有相应的制度来加以规范。
由此可见，以德治国和依法治国应当并行不悖，双管齐下，同时共举，才能相辅相成，相得益彰。物质文明建设和精神文明建设也不能一手硬、一手软，或顾此失彼，或有所偏废。依同理，在研讨“政风建设”之际，又怎能离开制度建设和改革，孤立地、主观地去就事论事呢？我们的结论是：“政风建设”必须很有针对性地配合思想教育制度、领导制度和工作制度等的建设和改革，以后者促进、带动和保证前者，使之向有利于高质、高效地实现预定目标的方面转变，在实际工作过程中逐步形成良性循环。
最后，值得一提的是美国两位教授，他们在20多年前对日本企业管理艺术进行研究所提出的著名的“76S’的结构及其应用”，对我们还很有启发。他们为了通俗和便于记忆，选用了都以“S”字母开头的英语词，即：structure（结构）、strategy（战略）、systems（制度）、staff（人员）、skills（技能）、style（作风）和superordinategoals（最高目标）。结构、战略和制度被认为是硬“S”，而人员、技能和作风被认为是软“S”。要注意的是作风和制度这一软一硬并列其中决非偶然，都是为实现最高目标所不可少的。不难设想，二者的重要意义不可低估，而它们之间的关系更要深刻领会。
（作者系中国行政管理学会副会长、教育部人文社会科学百所重点研究基地中山大学行政管理研究中心名誉主任、教授）
监督、民主、法治：政风建设的制度创新
郭济
高小平
监督、民主和法治，是制度创新的基本准则。这些准则是党执政合法性的基础，也是政风建设的基础。以监督获得廉政，赢得民心，取得执政合法性的制度可能和技术支持。以民主获得民治，实现公共管理合法性的现实形态和政治支持。法治是民主和监督的根本保障。以法治为治国的基本方略，政府的活动和公共管理在宪法和法律范围内“行其政事”，实现国家的长治久安。
监督是廉洁作风的制度创新廉洁是政府及其工作人员必须做到的起码要求，是检验管理人员具备不具备党和人民所要求的素质的一个基本方面，也是衡量领导干部领导能力和执政水平的首要标志。从总体上、主流上看，一个政府如果腐败了，其合法性基础也就不存在了。著名德国学者、欧洲新马克思主义主要代表人物尤尔根·哈贝马斯认为，合法性是指一种政治秩序被认可的价值。政府机关加强内部自身管理，是有效实施对其所管理的各项事业的前提。从严治政必先从严治吏，首先就是要加强廉政建设。
然而腐败是与公共权力共生的现象，能否清除，在于有没有一套严格的制度和有效的措施来抑制乃至消除腐败现象，而关键就在于能否对权力实现有效的监督。
监督之于廉洁，有四层意义和作用，即四大功能：教育防范；发现问题；制止违法；控制权力。所谓教育防范功能，是指在建立了有效的监督体系和制度的情况下，对公共管理者有一种无形的威慑和警示作用，这是无声的教育。所谓发现问题功能和制止违法功能，是指一旦出现腐败现象，监督体系和制度就会立即启动，追查其问题的性质、程度和后果，纠正违法违纪问题。
控制权力功能是从总体上说的，监督体系和制度具有把公权控制在法律允许的范围内的功能。
治理腐败有三条路径：一是严格按照法律和纪律的规定，纠正违法违纪用权，特别是追查和惩处腐败分子。二是严格制约行政权力，减少公共权力的管辖范围和管辖力度，把应该属于社会、企业和公民的管理权限，从政府职能中剥离出去。三是严格实行对公共权力的监督，控制公共权力产生、运作和消失的全过程。
减少和制约公共权力，建立必要的法律和制度，这是从滋生腐败的源头上进行反腐败斗争，相对于单纯的查处惩治而言，这是治本之策。但是，相对于监督，它又只是治标之策。因为减少公共权力并不能使腐败完全失去土壤。只有实现了反腐败斗争从侧重查处惩治向制约权力的转变后，再向依靠监督的第二次转变，这样才能真正使腐败无处藏身。
中国共产党历来十分重视监督。早在土地革命时期，党就在中央苏区建立了专门的监督机构——工农监察委员会。在抗日战争时期，注意发挥由社会各界人士组成的参议会的监督职能，规定参议会有权监督和弹劾边区政府、司法机关的公务人员。建国之初，不仅专门设立了负责监察的机构，而且充分发挥民主党派对中共和政府的“相互监督”作用；不仅在党内和政府工作中注意倾听不同意见，开展批评与自我批评，而且部分沿袭了解放区的做法，在政府中起用了相当数量的原国民政府的工作人员。时任中共中央总书记的邓小平就曾经引用毛泽东的话，“要唱对台戏，唱对台戏比单干好”来说明监督的重要性。邓小平说，我们党是执政党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位……如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定会脱离群众，犯大错误。
邓小平设计的监督架构分为三重。他说，所谓监督来自三个方面。第一，是党的监督。党必须认真系统地研究国家机关工作的情况和问题，以便于对国家工作提出正确的、切实的和具体的主张或者根据实践及时地修正自己的主张，并且对于国家机关工作进行经常的监督。第二，是群众的监督。要扩大群众对党的监督，对党员的监督。第三，是民主党派和无党派民主人士的监督。
改革开放以来，邓小平对监督问题又有了新的认知，更强调来自人民群众的监督。他说，要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免……对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。
中国实行改革开放的20年，也是同腐败现象斗争、不断取得经验、逐步健全机制的20年020世纪80年代，反对腐败斗争主要是打击经济领域里各级领导干部的违法犯罪活动，把着力点放在查处案件、惩治违纪违法上。党的十四大（1992年）以来，中央一方面继续加大查处案件、惩治腐败分子的力度，保持打击腐败分子的声势，同时开始重视从腐败产生的源头上进行治理，即从一般的查处案件深入到铲除滋生腐败的制度性温床。如党政机关、军队与所办经济实体脱钩；执法机关实行财务收支两条线，加强财务审计监督；严厉打击走私；改革行政审批制度、清理和压缩行政审批事项等重大决策，这些措施切断了权力与利益的纽带，腐败现象蔓延的势头有所遏制，反腐败工作取得了一定的成绩。深入开展反腐败的工作，一方面要继续研究从制度上铲除腐败滋生的土壤，另一方面要制定有效措施，加强对权力部门及其要员的监督。为什么运动员在球场上不敢轻易犯规，犯规后能较快发现，一是有专职裁判，二是有一套“盯人”办法。政府工作人员也可以引进类似的监督措施。行政领导、各单位廉政建设第一责任人，要紧紧盯住管辖范围内的干部，特别是直接管理的下一级官员。对每一个有实权的人，都要有专人“盯住”。
有效的廉政管理措施和严密的监督制度，是反腐败的两个拳头，缺一不可。
二、民主是良好作风的制度创新
