当前，公共行政改革的一个越来越明显趋势，就是行政管理体制正在发生结构性转换。即适应于工业文明的科层制组织结构，正在向后科层制结构转变，并逐步向一种新的管理模式过渡。这种新管理模式的组织结构不是“金字塔型”的，而是“扁平型”的，甚至是趋向于“平面型”的。其特征是权力的重心下移、公民自治、管理民主化等。传统意义上政府的领导权威、对下统御、集中管理、规制完备等概念，正在让位于自我管理、对下服务、分散决策、反馈灵敏等概念。这就是最近10多年以来许多学者提出的“良好的治理”的理念。治理理论的实质和核心，就是追求高效率高质量地服务民众。而管理民主化，是实现良好治理的根本。没有民主，就没有现代意义上的治理。
有的同志认为，政治民主化是我们的目标，行政管理民主化却未必有理论根据。其实，行政管理是政治的延伸，两者既有区别更有联系，政治民主化必然要求行政管理民主化。
邓小平指出，政治体制改革的第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。实现管理的民主化。各方面都要解决这个问题。这里的“各方面”当然包括行政管理。
从另一个角度看，我们的经济体制改革是按照市场化取向实施的。市场经济就是价值规律起主导作用的经济。价值规律的核心是平等竞争，等价交换。这也就是经济生活里的民主。马克思主义的基本原理告诉我们，市场经济是天生的平等派。这种经济领域中的要求，必然反映到上层建筑里来。在行政管理中，要贯彻以经济建设为中心，就必须适应社会主义市场经济的发展要求，积极建设政府民主管理的新体制。因此，行政管理民主化是政治民主化和经济民主化双向作用、双重推动的结果，反过来，行政管理民主化也对建设民主政治和规范的市场经济秩序有着积极的影响。
邓小平关于民主化的思想。有着极其深刻而丰富的内涵，我们应当进一步挖掘和理解。首先，他是从战略的高度出发的。他说，民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。坚持这个传统制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情。其次，邓小平对于管理民主化的认识，是从制度的基点定位的。他坚持要使民主制度化、法制化。要从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。第三，邓小平对于管理民主化的认识，是从整体的意义上展开的。他设计了民主化的领导体制、民主化的决策体制、民主化的执行体制和民主化的思想作风，这里任何部分都是不可或缺的，而所有部分相加又大于它们之和。第四，邓小平对于管理民主化的认识，是从操作的层面提出的。仅仅在《党和国家领导制度的改革》一文中，他就针对当时管理体制中存在的缺乏民主、法制、效率等问题，提出了33项具体的改革措施（据笔者不完全统计），这些措施都具有较强的可操作性，只要我们抓住、抓紧、抓实，就能够使我们的民主化进程不断得到推进。回过头来看，20多年来，邓小平提出的这些改革措施已经转化为党和国家的政策法律，在全国范围内较全面地、经常化制度化地得到落实的有19项，部分落实的有11项。尚未转化为党和国家的政策、法律，或只是作为试点的还有3项，这3项是：干部正常的淘汰制度、弹劾制度和罢免制度。
民主管理涉及到多方面的制度，其中最重要的是民主集中制。民主集中制的基础是民主，集中是在广泛而扎实的民主基础之上的结果。把民主集中制原则贯彻到政府管理之中，是中国共产党把政党建设的历史经验运用于公共管理的创举。政府工作坚持民主集中制，首先是领导班子建设、重大问题决策中必须实行民主集中制，形成一把手与班子其他成员和谐健康的工作氛围，遇事商量、集思广益的组织机制；第二是上下级之间、领导与被领导之间必须实行民主集中制，上级领导要经常听取下级和群众的意见，下级必须服从上级，各级人民政府服从中央政府，要坚决纠正有令不行、有禁不止、推一推动一动、不推不动甚至推了也不动等现象；第三是具体管理工作也要实行民主集中制，政府及其部门与行政相对人之间的关系同样适用民主集中制，即发扬行政民主，实现严格管理，建立社会主义市场经济条件下的公共管理秩序。近年来许多地方和部门实行的政务公开制、行政公示制、行政听证制、服务承诺制、行政合同制、政府集中采购制、工程监理制、专家咨询制等现代公共行政制度，其实质都是公共管理民主集中制，这有利于实现行政决策和行政管理的科学化、民主化。
特别值得一提的是正在从基层向高层逐步推行的政务公开制，这是一项更具有治本意义的制度，是各项廉政措施、管理制度的基础，是行政管理现代化的重要标志。列宁曾经指出，只有当群众知道一切，能够判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。他在论述苏维埃政权体系时说，这个政权对大家都公开，它当着群众的面办理一切事情，群众很容易接近它。
行政管理愈是公开，广泛接受群众监督，吸引公民参与管理，就愈有利于集中各种意见，形成符合广大人民群众根本利益的正确决策，并有利于这种正确决策的有效实施，使我们少走弯路。正如世界银行首席经济学家斯蒂格利茨所言，公开性和参与性的最大优势就是能够抵销潜在的成本。可见民主集中制也是符合经济规律的制度，行政管理民主化是政府组织结构功能合理化的必然选择，也是有中国特色的社会主义行政管理需要“讲政治”的重要内容。
在现代发达国家的行政管理实践中，事实上也或多或少地实行着行政管理民主化，使这些国家的政局比以往稳定，经济增长期得到延长。美国著名行政学家文森特·奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》一书中提出，近几十年来，行政管理出现许多危机现象，其制度原因就是传统的官僚制度要向民主行政制度转变。奥斯特罗姆指出这一转变是公共管理领域“哥白尼式”的革命，是行政学理论“范式”的转换。
奥斯特罗姆是这样论述实行民主制行政的必要性的：
（1）民主行政通过权力的分散和有效的监督而达到遏制腐败的目的；
（2）民主行政是民主政治的延伸；
（3）提供公共服务的机构，不限于政府一家，行政民主有利于这些提供公共服务和公共物品的机构通过互利性的协议、适当引入竞争机制等手段，更好地为公众服务；
（4）在行政机构内部，传统的单中心决策体制会造成公务员只对上负责，而对公众要求的漠视，对社会回应性能力降低；
（5）行政民主制可以提高行政效率，使得办同样的事花费最少的时间、精力和资源；
（6）政府权力的多元化可以使权益受侵犯的人群有机会行使否决权，这对于在变化迅速的条件下，维护社会稳定，十分必要。
行政管理民主化已经成为世界的潮流。国外盛行的新公共管理理论是行政管理学的新发展。新公共管理是把历史上优良的民主传统与现代公共管理理念有机结合起来，其核心问题就是民主化。这一理论对于我国建设有中国特色的行政管理有一定的借鉴意义。实行行政管理民主化也是社会主义运动在进入信息社会后的一次历史机遇。
三、法治是效率和公平作风的制度创新
政府决策与行政管理，追求效率和公平的统一。实现法治化，可以有效地促进管理的效率和公平。这主要是通过法制所固有的优良品格体现出来的。这些品格是：
一依据性。管理必须有章可循，不可凭长官意志行事。实现行政管理的法治化就克服了人为因素的不确定性和主观随意性。
一程序性。程序是法的精髓。行政管理在法律法规的范围内活动，就是按照程序办事，这就克服了决策和管理的随意性，提高了决策和管理成功的概率。
一规范性。公权在通常情况下必然呈现无限扩张的特性。
只有靠法的规范才能限制权力的扩张性，克服滥用职权、以权谋私等现象。
一可控制性。法具有公共性、公认性、强制性等特点，利用这些优势，可以对管理行为进行有效控制，防止管理者的失控，克服公共组织内部的“无政府状态”和“内部人控制”等现象。
一可重复性。管理活动是常态与非常态交替出现的过程。
在常态情况下，管理的规律性凸显出来。管理者掌握了法律法规，就是掌握了对可重复事件的处理方法。这样可以避免重复犯错误，降低管理成本。
一可持续性。可持续发展是现代社会发展的最高境界。行政管理也应该与其他社会发展战略同步，按照法律的精神，树立全局意识、环保意识、未来意识，克服急功近利的短期行为。
依法施政，实现行政管理法治化，不仅是针对管理行为的，也是针对管理制度的，而且应该包括监督措施和民主管理的相关制度。符合现代管理要求的制度，能用法律形式固定下来的都要尽量纳入法制管理的范围。这既是强化管理、巩固管理和改革成果的内在要求和重要内容，也是依法治国的客观需要。
我国的行政管理法治化道路任重道远，不可能一蹴而就。但应当抓住政府机构改革、转变职能、政企分开、政社分开（政府职能与社会团体、社会中介组织职能分开）这个契机，大力推进行政管理法治化进程。当前急需的是在监督、机构编制、行政许可和行政程序等方面的立法。《廉政法》、《监督法》作为基本的法律要尽快出台，如条件尚不成熟，可先搞单项法规，与其仓促通过一个失之较粗的法律，不如一个一个地制定可操作性强的具体规定。《国务院组织法》需要修改完善，对国务院组成部门和其他机构的设置也要法定化。地方政府组织的立法要从地方国家机关组织法中独立出来，以便突出其自身特点。编制立法过去搞过一个比较原则的《国务院行政机构编制管理条例》，要在此基础上加以细化，并上升为法律。《公务员暂行条例》也应当经过修改完善，上升为法律。行政程序、行政审批是立法中的薄弱环节，要配合整顿和治理市场经济秩序的工作，加快清理行政审批事项，制定有关法律法规，如《行政许可法》，规范政府审批权限的设置、审批程序和审批行为。
要在单项立法的基础上积累经验，形成有中国特色的行政法典。没有比较完备的与行政组织、行政活动、行政人员相关的一整套法律体系，就没有与社会主义市场经济发展要求相适应的行政管理体制。而没有廉洁、高效、协调、规范的行政管理体制，社会主义市场经济体制也是不完善的。
（作者单位：中国行政管理学会）
参与型行政：政风建设的理念与制度保障
杨建顺
高秦伟
一、参与型行政：政风建设的新理念
在现代国家，政府及其工作人员的权力是人民赋予的，其权力的行使必然受到人民的监督。因此，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用，不仅有利于防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法，维护国家法制统一，保证政令畅通，而且也是人民主权理念的最好体现。换言之，要实现加强政风建设，提高政府的廉洁、效率和可信程度的目标，不仅要注重对公务员的道德伦理进行规范，而且要强调人民的参与，强调行政与人民的互动。这就是“参与型行政”的理念基点。
所谓参与型行政，亦称互动型行政，是指行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程，充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度。此种“参与型行政”或“互动型行政”，反映了政风建设的新理念，通过保证公众对行政的广泛参与和监督等一系列的制度安排，来规范公务人员的行为方式，强化公务人员的奉献精神、服务意识和爱岗敬业的价值观，使政风不断得到好转，服务不断得到优化，效能不断得到提高。这种参与型行政有如下几个特征：
1.参与型行政非常强调政府的责任
强化政府责任是依法治国的题中之义。无论行政范式如何改革与更新，对公民负责任是世界各国政府所奉行的首要理念，这也是其合法性的体现。参与型行政要求建立经常性的、规范性的制度，而不是仅靠人治的方式随意推进，使责任制度化法律化，这是参与型行政的目标，也是政风建设的基础。
2.参与型行政更注重公民的权利
参与型行政的宪政基础是公民的参政权。在议会民主向行政民主演进的过程中，这种参政权便具体化为参与行政的权利，公民不仅要参与行政立法，还要参与行政执法、行政司法等等各种行政行为之中。行政民主是当代政治民主的一个重要组成部分，是确保政治民主得以实现的重要途径和手段。行政机关通过诱导、协调、激励等方式，使民众在一个无疑、有利的环境中参与公共事务管理，行使自己的行政参与权。以行政公开制度为例，仅仅公开显然是不够的，“参与型行政既然是机制、程序和制度，就必须强调和充分尊重私人的参与权利，作为私人的一项基本权利加以确认和保护，并赋予私人对有关信息的请求权、对有关过程的参加权以及对侵犯其相关权利的司法救济权。”
3.参与型行政更注重政、民之间的合作与交流
参与过程是行政部门行使行政权与私人参与行政所形成的互动过程。这种互动过程意味着双方必定存在对峙、冲突与协商、对话，是通过协商和对话来解决公共利益与私人利益以及私人之间利益冲突的过程，既要强调坚持原则的必要性，又要考虑灵活、机动的有用性，重视妥协的价值，达成诚意的让步和双赢的共识，实现行政管理的稳定性和有效性，实现对私人利益的全面、合理的保护。公共行政应该“有更广泛的界定、显示所有集体公共行政的形式或方向，应该以加强变迁、回应和公民参与的观点来管理公共组织与机关”，“公共行政的精神是建立在对所有公民善意的道德基础之上”在这种意义上，参与型行政这种状态本身就应该是政风建设所追求的目标。在现代国家，民主行政或行政民主的理念集中地体现为公民直接参与行政管理，并逐渐发展成为公民与政府合作的互动共治模式。在政风建设中，利用公民的参与。强化政府责任，规范行政行为方式，无疑更能增进对话沟通、协商与监督，进而从根本上确立政府与民众之间的信赖关系。
