第一，业务知识与素质。业务知识是行政官员成为本部门“内行”的前提。改革开放之前，由于官员选拨“重德轻才”理念的影响，曾出现了很多外行式领导和管理的状况。改革开放之后，这种状况有了很大改变。目前，行政官员基本上都是经过大学学习，具有相应的业务知识和技能，其业务知识与素质明显提高。但是，需要强调的是：随着知识经济时代的到来，社会现代化速度的加快，社会公共生活中的知识含量、科技含量日益提高，特别是，我国加入WTO后，我国政府管理要符合WTO的规则，政府管理所涉及到的财政、金融、贸易、法律等方面的知识体系都需要大量加进符合国际潮流的最新信息与理念。在这种时代发展的态势下，行政官员原有的业务知识素质有“旧”的倾向，这是不难理解的。因此，行政官员必须加强学习，不断吸取新的业务知识，这样才能顺应国际潮流，把握本行业工作的规律和特点，从而提高工作效率。然而，当前在行政官员的学风中（也是行政作风）存在着一些带有普遍性的问题，这些问题对于行政官员业务知识“除旧布新”非常不利。这些问题有：
一是学风不浓、玩风太盛。二是学风不正，形式主义。
第二，管理知识与素质。从我国新的学科分类来看，行政学被挂靠在政治学和管理学两个门类之下，说明了行政学具有政治和管理的双重特性。法国的行政学大师夏尔·德巴什说：“公共行政机构是管理公共事务的机构。”“行政学的发展过程也是一个不断借鉴和吸收先进管理理念的过程。这些都说明了公共行政的管理特性。公共行政的管理特性表现在两个方面，一是外部管理活动，即行政是社会公共权威管理外部各项公共事务的活动。”二是内部管理活动，即行政是社会公共权威为管理外部事务而展开的内部管理活动。因此，行政官员不仅要成为本领域的“内行”，还要成为管理的“内行”。由于我国管理学发展的相对滞后，尤其是行政管理科学发展的不足，行政官员的管理知识与素质明显有“少”的现象。在实际的行政过程中，经验决策是非常普遍的现象，老百姓戏称为“拍脑袋”，这反映了行政管理中缺乏科学和理性的精神。当前，我国大力发展MPA硕士学位教育，实际上就是在弥补官员管理知识与技能的不足。
第三，法律知识与素质。在法制社会里，公共权力既受法律保护，又受法律约束。党的卜五大提出了“依法行政”的理念，即行政机关行使公共权力管理公共事务，必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该项活动进行评判的标准，任何人、任何权力不能凌驾于法律法规之上。因此，提高行政官员的法律素质是依法行政、建立法制社会的重要前提。
然而当前，行政官员的法律素质不能适应建立法治社会的迫切需要，其法律知识与法制素养有“缺”的倾向。这主要表现在：一是缺少法律知识，需要补课。随着我国法制体系的建立和各类行政法规的出台和实施，涉及到行政行为的法律与法规将会越来越多，这些法律直接或间接地对国家行政官员权力、责任与义务都做出了相应的法律规定。如果行政官员不知法懂法，就可能会实施违法的或无效的行政行为，这直接违背了依法行政的原则。二是缺少法制观念，需要转变。在传统的行政中，官员大多崇尚“人治”的治国理念，并奉行“权大于法”、“权力就是真理”的信念。在现实中，以权代法、以言代法、以势压人的现象比较普遍，这是实施依法治国的最大障碍。
（作者单位：南京大学哲学系）
公务员行为规范建设的目标和内容
罗德刚
实现公务员行为规范化是政风建设的重要目标，也是进一步加强公务员行为规范建设的重要目标。公务员行为规范化，是一个全面的具体的目标。它是指国家公务员全面按照行为规范的要求执行公务，参与政治生活、经济生活和社会生活；指国家公务员全面按照行为规范的要求长期磨炼，养成良好的行为习惯。实现公务员行为规范化是一个系统工程，是一项艰巨的工作，它需要各方面共同努力。根据我国当前实际，加强公务员行为规范建设主要有三个方面的内容。
规化一、加强理论研究与指导，实现公务员行为规范法
国家公务员行为规范是国家为公务员制定的行为准则。它的任务是解决公务员怎样规范行为，它的缺陷是没有从理论上回答为什么要这样行为而不能那样行为。不回答“为什么”，不解决思想理论问题，贯彻执行就会缺乏自觉性、主动性，缺乏原动力。在当前，加强理论研究还可以有力地配合正在全国开展的公务员行为规范教育。所以，加强理论研究与指导是进一步加强公务员行为规范建设的重要组成部分。我国自推行公务员制度以来，理论界对公务员行为规范进行了一些研究，早在1989年就出版了由人事部广播电视教育中心编写的《国家公务员行为规范教程》，以后又有一些研究行政伦理、行政行为的专著和论文面世。但从总体情况看，这个领域的研究较为簿弱。笔者认为，围绕公务员行为规范，我国的研究应确立以下四个重点领域：第一，国家公务员的心理和行为。国家公务员作为一个职业阶层，其心理和行为应该具有特殊性。研究国家公务员心理和行为的理论目标，是建立一门“典范”的行政行为学。第二，行政伦理。
将行为上升到道德和伦理的高度去研究，可以从思想理论上透彻地回答“为什么”的问题。行政伦理是公共行政的灵魂，行政伦理精神甚至必须贯彻到体制改革、制度安排、公共政策、公务员行为等许多领域。行政伦理研究的理论目标，是建立一门“典范”的行政伦理学。第三，国家公务员行为规范的法规化。国家公务员行为规范的法规化是近年来世界公共行政发展的大趋势。
1990年美国总统克林顿签署《关于政府官员及雇员行政伦理行为准则的命令》和《美国行政部门雇员的伦理行为准则》。2000年4月日本开始实施《日本国家公务员伦理法》和《日本国家公务员伦理规程》。韩国1970年施行《韩国公务员服务规定》，1981年颁布《韩国公职人员伦理法》，2001年6月通过《韩国防止腐败法案》。世界经济合作与发展组织1997年签署《制止在国际商务活动中贿赂外国公共官员公约》，1998年通过《改善行政行为建议书》。2002年吉尔吉斯斯坦颁布《公务员行为规范法》，等等。近年来，我国在公职人员行为规范法规化建设方面也取得了显著成就，如施行《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则》、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》等。
但法规化的问题仍需认真研究。要将党的主张通过法定程序变成国家意志，将分散的政策和规定上升为国家法规。研究法规化的目标之一是建立一部我国公务员行政伦理法。只有实现了法规化，才能将自律与他律结合起来，收到更大实效。第四，公务员行为规范贯彻实施的保障机制。保障贯彻实施，必须认真研究惩治腐败机制、监督防范机制、公正待遇机制、廉洁自律机制以及将这些机制形成统一整体。只有建立了这些机制，才能将公务员行为规范贯彻到底。
规范二、加强领导、管理与监督，全面实施公务员行为
全面实施公务员行为规范，必须加强领导、管理与监督。第一，各级党委和政府要加强领导，制定全面实施公务员行为规范的计划并组织实施。全国开展这项工作有三种情况：
（1）党委和政府高度重视并加强了领导。他们早在国家人事部出台《国家公务员行为规范》（简称“八条”）以前，就删繁就简，把散见于法律法规、政策和习惯中的行为规范概括成若干准则，形成规范性文件，要求公务员学习和遵守。
（2）公务员过渡考试和录用考试把公务员行为规范作为考试内容，考试以后束之高阁。
（3）既没有形成便于遵循的行为准则，又没有作为公务员培训和考试内容，公务员对行为规范的具体要求知之甚少。对于第一种情况，应继续加强领导，按照国家人事部颁布的“八条”新要求，进一步贯彻实施，收到实效，使遵守公务员行为规范成为行政机关的风气。对于第二、三种情况，党政领导应负起责任，列为重要议事日程。党委、政府要制订实施计划，召开动员会，进行学习和培训，组织全面实施，使公务员行为规范在各级行政机关得到落实。除行政机关外，党委、人大、政协、政府直属事业单位等参照执行《国家公务员暂行条例》的单位，也应参照执行《国家公务员行为规范》，并把它作为年终考核的内容。第二，加强行政机关的环境建设。行政机关的环境包括硬环境和软环境。硬环境包括办公处所、室内空气、光线、颜色、声音环境、安全环境、卫生环境、办公设备以及办公室布置等基础设施。人的行为会受到物质条件的影响和制约，低劣的环境可能影响情绪和行为效率。客人来了，没有一杯茶，没有一条凳，必然违反公务员礼仪行为规范。行政机关的软环境包括领导作风、规章制度、团体气氛以及成员之间的关系。显然，机关软环境影响公务员的精神状态和行为。要改进领导作风，发扬民主，尊重下属，建立良好的上下级关系。要建立健全规章创度，严格执行公务员考核、培训、奖惩制度，强化公开、平等、竞争、择优的机制，充分调动公务员的积极性，提高公务员素质。要创造条件，满足公务员的正当需求，基本达到贡献与满足的平衡，增强行政机关的内聚力。要加强引导，表彰先进，弘扬正气，肯定成绩，开展健康有益的文体活动，形成积极向上、融洽轻松的团体气氛。第三。加强对公务员行为的监督。要加强党委、纪检监察、检察机关、人大、行政机关和报纸、广播、电视等媒体对公务员越轨行为，特别是腐败行为的监督，使这些行为无藏身之地。要加强行政机关对公务员语言、仪表举止、礼仪行为规范的检查督促，下决心解决长期存在的不良习惯，使公务员行为规范起来并成为社会的典范。
三、增强公务员角色意识，从我做起，从现在做起
公务员由于职业、身份、地位的特殊，除要做到一般社会成员必须遵守的公民道德规范的约束外，还必须接受国家和社会对他们的特殊约束。作为处于新的发展阶段的公务员，应该增强角色意识、责任意识，时代感、使命感，提高贯彻执行公务员行为规范的自觉性。彻底改变只说不做，说得多做得少，对人是马列主义，对己是自由主义的不良风气，从我做起，从现在做起。第一，积极参加行政机关实施公务员行为规范的活动。要充分认识加强公务员行为规范建设的意义，努力学习公务员行为规范，在实践中严格遵守。要积极参加行政机关的软硬环境建设，努力改善机关环境条件和机关风气，形成全面实施公务员行为规范的大气候。第二，搞好自律。公务员要努力学习邓小平理论，实践“三个代表”。要学习先进典型，不断改造自己的主观世界。要客观地认识和评价自己，进行经常的自我反省，随时纠正自己的不规范行为。要增强集体意识、人民公仆意识，自觉接受来自各方面的监督。第三，公务员中的领导干部要以身作则，做好表率。
要有坚定的政治信仰，鲜明的政治立场，严守政治纪律，保持高度的政治鉴别力和政治敏感性，做一个头脑清醒的政治家。要模范遵守勤政廉政行为规范，勤政务实，忠于职守，搞好领导和管理工作；除自己不腐败外，还要对本地区、本部门的反腐败斗争负总责，把领导班子成员管好，做一个勤政廉政的公务活动家。
要带头遵守公务员日常行政行为规范，要求公务员准时到会，自己就不能迟到；要求公务员按程序办，自己就不能搞特殊；要求公务员规范语言仪表，自己就不能随随便便，以榜样的力量推动公务员行为规范的贯彻执行。第四，所有公务员都要搞好个人保健和心理调适，使自己保持一个蓬勃向上的精神状态，一个健康的体魄和良好的心理素质，以保证公务员行为规范的顺利实施。
（作者单位：重庆行政学院）
“主仆”关系错位的制度思考
孟庆英
我们的人民是国家的主人，我们共产党领导下的人民政府是为人民谋利益的，我们的各级领导干部及其公务人员都是人民的公仆，公仆是为主人服务的。然而，也有一些人凭借党和政府的职权营私谋利，背离了党和政府为人民服务的宗旨。他们不再是人民的公仆，成为人民的老爷。这种“主仆”关系错位的原因很多，本文试从干部制度方面进行探讨。
受原苏联模式的影响，我国推行了以任命制为特征的干部人事制度。任命制与以往的计划管理制度以及中央高度集权的管理体制有密切关系。建国初期，我们党选拔任用了一大批对民主革命有突出贡献的领导干部。他们虽未经过普选，却是人民认可的。他们保持了党的优良传统和作风，能够自觉地运用手中权力为人民服务。当时接连不断地搞政治运动与各种整风活动，使干部队伍中各种不正之风得以抑制与矫正，公仆对主人还是尽职尽责的。任命制是在特定历史条件下所采用的一种干部任用方式，但后来被固定化、模式化，沿用下来。
随着改革的深入，社会转型各种深层次矛盾外化，任命制的弊端浮出水面。虽然中央对各级领导干部选拔任用作出规定，要求由民主选举产生，或集体讨论决定任命。但在实际运行过程中，选举由于种种不适当的限制往往变成了通过民主的过场实现领导意图的选任；集体讨论决定的任命往往变成了长官个人委任。这种少数人在少数人中选人的方式衍生出了大量问题。例如，跑官、要官、买官卖官现象、数字出官现象等等，污染了政治环境。严重挫伤了优秀人才的积极性，也抑制了公务人员的进取精神。损害了人民群众的政治热情，降低了党和政府的威信。
马克思曾在《法兰西内战》中指出，用等级授职制去代替普选制是最违背公社的精神的。任命制使官员只对上级负责，而不对下级负责，只要上级满意就会被继续提拔高就，而无需顾忌下级和人民群众是否满意。选拔的权力掌握在上级少数人手中。按上级少数人意志选人用人的方式，势必带有主观随意性；自上而下的选拔任用操作过程，不可避免地产生神秘性和黑幕性；由上级选拔任用官员的制度，必然导致官场中的只唯上，不唯实的通病，和高高在上脱离群众的官僚主义不良风气。任命制事实上剥夺了群众的选举权、罢免权、知情权、监督权。由于权力具有相对独立性和实在性，这就使得权力的代理人有可能利用职权为己所用。当少数掌握着公共权力的官僚为了谋取个人利益而损害公共利益，而权力主体的人民不能实行制约时，便使公共权力产生了事实上的移位，发生公仆与主人关系错位。
