普选制是多数人选人的制度，是给人民以选举权、罢免权，人民按照个人的意志投票选举那些能够服务于公共事业为公众谋福利的人，同时也享有罢免权。普选方式决定了官员必须对人民负责，必须约束自己的行为使之符合人民要求，必须保持良好形象，否则随时都有被罢免的危险。普选制受到马克思、恩格斯的赞扬，是因为彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。公仆们只能为人民服务，而不敢任意横行霸道。普选制把人民主权地位固定化和具体化，把人民赋予政府权力程序化，也就使人民监督政府由理念变为现实。普选制是防止主仆关系颠倒的根本保障，是民主政治发展的必然要求，是我们最终要建设的政治目标。由于受政治、经济、文化等现状的制约，目前尚不具备在全国范围内实行普选，但我们可以分阶段、分步骤去发展它，最终实现普选制。现阶段我们要做以下工作：
1.改革和完善选拔任用制度
最近中央颁布的《党政领导干部选拔任用条例》，是我们党关于党政领导干部选拔任用工作的基本规章。它对于用好的作风选人，选作风好的人，从源头上预防和治理选人用人不良风气，提供了制度保证。其主要办法是扩大选人用人上的民主渠道，增强透明度，提高公正、公平、公开的程度等等。应该说这是政治体制改革的一项重要措施。然而规章的落实还需要良好的机制。一是要有群众参与。落实群众对于干部选拔任用的知情权、参与权、选拔权和监督权。做到选拔干部要坚持群众公认原则，任用干部要透明公开，真正把用人的权力由个人或少数人手中交给广大人民群众，为干部升迁建立公开、公正、公平的通道。二是要建立选拔任用工作责任追究制度，对用人失察失误造成严重后果的，应追究主要负责人以及其他负责人的责任。干部选拔任用应真正实现对上负责和对下负责的统一，堵塞选拔任用过程中的漏洞，使那些想投机钻营的搞歪门邪道的不能搞，也搞不成。
2.建立公仆考评制度
要建立科学的政绩考核制度，除考核技术制定得科学合理外，更重要的是由人民参与考评。最近有些地方开展“万人评议机关”，“民意测评市长”，“评选最佳公仆”等等活动。人民直接评判政府，评判市长的办法，就是监督政府的好形式。政府的政绩怎样，人民群众最有发言权。人民评判政府，使南郭先生式的庸官难以维持；使投机者的虚假政绩显露原形；使不廉者不敢肆意妄为。人民政府真正为人民。
3.改革和完善选举制度
人民是国家的主人，是国家权力的主体，这不仅仅是政治理念，更重要的是政治实践。民主选举被认为是人民行使权力的基本方式，是人民意志的表达，是政治合理性的基本源泉。
在较大范围实行普选条件还不具备，但在局部地区，在基层乡镇、县级搞普选还是可能的。因而，要改革原有的选举制度。
首先，改革人民代表选举制度。要改革人民代表产生的方式，人民代表要由人民直接投票选举产生，代表的候选人要参加竞选，最终把那些法治意识强、决策水平高、有现代管理能力、善于监督、能够代表人民意志的社会精英选为人民代表进入国家权力机关。其次，改革人民代表大会的选举制度。要增大差额选举的比例，候选人要经过代表充分酝酿，信息要公开，对每个候选人都体现公平、公正原则，给每个代表提供更大的选择空问。再次，建立普选制度。乡镇和县级政府、经济文化较发达的地级市政府由人民普选产生。通过竞选，把群众公认的德才兼备的优秀人才选进政府领导班子。
（作者单位：中共太原市委党校行管教研室）
搞好政风建设的基本途径
张秉权
李敏谦
一、政风建设必须从行政职能出发，以对政府行为进行定为基础国家职能包括立法职能、司法职能、行政职能。行政职能是指国家行政组织在依法管理国家政务和社会公共事务过程中所体现的职责范围及其作用所具有的职位功能。它明确了公共行政组织管理的范围，管理的内容，规范了行政权作用的领域和工作的责任。行政组织掌管的行政权作用的领域，应该是政务和社会公共事务，不言而喻，从原则和宏观的角度界定，凡是管理国家政务和社会公共事务的行为，才是政府的组织行为。对于行政组织来说，政务是指行政事务；社会公共事务是指表达、执行、处理有关组织和协调公共资源和人力政策的程序。从现代行政理论的角度，就是一个服务型的政府，它所为社会需要提供的公共服务和公共产品的全部。基于这一点，政府行为的界定必须以规范、透明、高效、诚信、创新、廉洁为宗旨，设计并提出以下的课题：
1.规范——政府行为不能以盈利为目的而是要谋取社会利益
公共行政组织的重要职能，就是研究社会在进步的过程中，引起公民和组织的生活，在各个时期和各个阶段的变化，掌握社会公共需要变化的规律和趋势，主动开发公共产品，为公民提供全面而及时的公共服务。因此，凡是盈利的行为都不是政府行为，相反谋取社会利益的行为才是政府行为。政府提供的服务是非市场化的，当然更不允许用纳税人缴纳的税费作为投资、经商、炒股。政府经费紧张应该通过增收节支、紧缩财政、缩减人员、压缩经费、减少开支的途径来解决。
2.透明——政府行为不得暗箱操作，而应公开、公正
公民要求公共行政实行政务公开。公民和纳税人在经济上支持了公共行政，政府在实施公共行政过程中的一切费用都是由纳税人提供的。从本质上来看，政府在花纳税人创造的财富其利润部分的钱，也就是说在公共行政管理活动过程中和行政目标的实现中饱含着公民和纳税人的功劳和血汗。而且经济上对政府的支持是公共行政坚实的基础，特别是改革开放和转轨变型的时期，政府要兴办的公共设施很多，这一点越发看得更清楚了。当纳税人通过自己的苦心经营赚得的部分利润交给政府用于公共行政管理，让政府使用时，他们有权要求政府实行政务公开，并且参与公共行政的决策执行和了解行政决策的程序，这是公民的基本权利。政务公开搞得如何，同时说明了公民在这个国家所处的实际社会地位。暗箱操作的行为不是政府行为，公开和公正的行为才是政府行为。
3.诚信——小规模的行政行为不是政府行为
行政行为的一个突出特点是，提供超出个人问题和集团问题的范畴的公共需要而与广泛社会生活发生关系，造成广泛的社会影响，并关系到公共利益。要想实现这一要求就必须从行政职能的角度确定和明确行政事务的范围，大规模的行政行为与小规模的行政行为的明确界限是直接参与、介入具体事务，还足在行政管理中发展健全的行政技术和科学程序。例如：政府面对举办的各种市场是直接扮演，诸如主办、协办、承办等一定的角色，还是提供管理市场的行政技术和科学程序等公共产品来满足公共需要；政府在保证公民的工作、出行、生活、休息的各种市政设施的建设中，是直接参与到工程中，作为投资方、设计方、施工方的某一角色或对某项目进行垄断经营，还是提供市政设施从投资到施工的完整的行政技术和科学程序等相应的文件。总之，政府提供公共服务和公共产品是为了满足公共需要，政府的职能与效能相一致。因此，小规模的行政行为不是政府行为，而大规模的行政行为才是政府行为。
二、规范政府的组织行为是政风建设的关键
1.“政府管理”与“政府具体从事”的行为区别
“管理”按《辞源》的解释，凡事物归其处置者，皆谓之管理，而“从事”按《现代汉语词典》则表述为投身到，两者是有着区别的，“管理”是对从事政务和社会公共事务者的行为管理。
而不是从事具体的政务和社会公共事务。政府与“政务和社会公共事务”的关系是依法管理的关系，特别在市场经济的条件下，政府职能也只是管理职能而不是具体的职能，正像政府不能经商、开公司一样，如果管理者与从事者混为一体，就分不清谁管理谁。正如裁判员与球员不是一回事。例如：政府具有管理经济的职能、管理文化的职能、管理社会的职能，是讲政府对从事经济、文化、社会的组织与个人有管理的功能，但不能理解为政府具有经济职能、文化职能、社会职能。具体的职能，如经济职能是指经济本身所具有的功能，说明经济所具有的固有能力。规范政府行为，必须以政府组织所执掌的行政权概念为切人点：对从事政务和社会公共事务的管理行为作必要明确，管理政务和社会公共事务的行为与从事政务和社会公共事务的行为不是一个概念。
2.“政府行为”与“非政府行为”的区别与界限
分清管理政务和社会公共行政事务的内涵与外延，列出管理政务和社会公共事务的具体行为，凡能体现这种管理行为的应称为政府行为，不列入管理政务和社会公共事务的行为，应视为非政府行为。按照人民代表大会制的国家政治体制，基点围绕提供行政技术和科学程序。列出行为类别，包括政府对社会的行为、政府对市场的行为、政府对法院组织的行为、政府对检察院组织的行为、政府对群众团体组织的行为、政府对企业组织的行为、政府对事业组织的行为、政府对其他组织的行为、政府对公民的行为等的区别与界限的基础性工作。
特征三、把握公务员是以个体行为方式表现政府行为的
日常的知识告诉我们，各级领导者和公务员充当着行政权力的载体，在公务活动中、在执法的过程中，公务员个人所表现出的态度、行为理应体现组织行为，在政府里则称政府行为。政府行为的到位程度和与之的距离，都直接或间接地影响政府的行政职能发挥与行政效能的获得。好的政风能营造社会公平、公正、公开的良好氛围；能够融洽政府与纳税人、客户、公民的关系；能塑造政府公共关系的整体良好形象；展现出全体公务员价值观的共识；表现出政府和公务员的高素质和深厚的文化底蕴与内涵；较明显地提高行政效率；起到无形资产的巨大作用。而不好的政风则会助长社会不良风气的蔓延；加剧政府与纳税人、客户、公民的紧张关系；损坏政府的公共关系整体形象；表现出价值观各有各的取向而无法认同的事实；是政府和公务员粗俗素质的体现；降低和减弱行政效率；失去无形资产应起的强有力作用。
四、规范领导者和公务员的行为是政风建设的根本
作为公务员，无论是担任领导职务的公务员，还是担任非领导职务的公务员都要在自己的工作中贯彻国家意志和政府组织的意图，必须以行政法来调整一定范围的行政关系，行政法是立法机关对行政机关、行政机关对自身的行为要求。行政法是调整一定范围行政关系法律规范的总和。行政机关通过行政执法行为建立其所追求的行政关系，借以将行政机关担负的行政管理职能在社会经济生活中予以实现。以贯彻行政法作为行政组织从事行政行为的基础，因为这里没有也不容许有领导者和公务员个人的意图：体现组织的决策原则和领导层的决策精神，因为从行政首长负责制的角度，这里个人决策或群体决策，形成集体决策，最终成为政府决策；执行法律和行政法规，是一种高度的公共行政“理性”管理，因为管理中不允许出现也不应出现情绪化的现象。
这种“贯彻、体现、执行”是实现国家意志、政府意图、政府态度、全体公民利益的需要；是保证政府政令畅通的需要；是实现和维护政府绝对权威的需要；是实现行政组织上传下达职能的需要。
五、建立领导者和公务员行为的运行机制
政府行为是以领导者和公务员的个体行为方式表现组织行为，要求公务员需要表现组织行为时，不能出现个人行为；在个人活动中，要求个体行为方式不能表现组织行为；建立领导者和公务员行为的运行机制进行组织行为制度的建设，面对“公事私办，私事公办”的现象，需要重点强调的是，在现实的案例中，一般是各级政府的领导者，在国家行政权力前面，扮演的是代理角色，是权力的载体。这一特征，常常是领导者以个体身份所表现出的行为方式，表现组织行为。个人的行为往往以组织意图，向下属传达、布置、授意和贯彻执行，下属在服从领导的组织原则要求和严明的纪律约束下，明知是错误的和违法的，在目前体制状况下，也是无能为力的。着眼于领导者和公务员个体行为方式既可以表现组织行为也可以表现个人行为这一事实，涉及到深层次的关于当代政权民主建设和公共行政运行机制等需要高度重视的问题。不仅关系到公共行政理论，还关系到公共行政执行，同时要引发对公共行政运行和程序等体制问题的思考：规范领导者的临时交办行为；领导者的批示行为；公共行政的组织行为；领导者个人行为与组织行为的界定；公务员的执法行为等，都是我们在新时期应该规范领导者和广大公务员行为的内容。对于当前公众关注的政风问题，有必要进行从理论到实践的探索，从规范行为这个层面设置相应的运行程序，使程序的各个环节相互制约，这样才能建立一整套完善的行为机制。
班子建设与政风建设
王德云
政风建设搞得如何，与政府机关的班子建设密切相关。某个机关领导班子具有什么样的风格、特点，这个机关的工作人员的作风，即机关作风，大多具有与之相关联的风格、特点。
机关班子具有凝聚力、战斗力，能够为政清廉、团结协调、开拓进取、敢抓敢管、爱岗敬业，那么这个机关的风气就正，这个机关绝大多数工作人员为人民服务的宗旨意识就树得牢，就能正确看待自身的地位和手中的权力，摆正自身与人民群众的关系，经常保持同人民群众的密切联系，倾听群众的建议，接受群众监督，关心群众疾苦，努力克服官僚主义和形式主义，求真务实、真抓实干、兢兢业业、勤勤恳恳地帮助群众解决困难，依法履行行政职能。在这样的班子带领下，这个机关的作风就比较好，群众就拥护；这个机关的办事就比较公正，群众就满意；这个机关的工作效率就比较高，群众就高兴。
