（第一节社区的概念
一、社区的含义“社区”是外来词，国人最早接触是在20世纪30年代，当时以费孝通为首的燕京大学的学生们从英文Community意译而来。国外最早提出“社区”这一概念的，是在19世纪末，由德国社会学家滕尼斯首倡。1887年，滕尼斯出版了著作《社区和社会》，他认为，社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合。以滕尼斯的“社区”概念为基础，美国芝加哥学派帕克等人在对芝加哥城市社区进行研究时，又发展了社区的概念。帕克指出：
“社区的基本特点可以概括如下：它有一群按地域组织起来的人群；这些人口程度不同地扎根在他们所生息的那块土地上；社区中每一个人都生活在一种相互依赖的关系中。”
世界卫生组织于1974年集合社区卫生护理界的专家，共同界定适用于社区卫生作用的社区定义：“社区是指一固定的地理区域范围内的社会团体，其成员有着共同的兴趣，彼此认识且互相来往，行使社会功能，创造社会规范，形成特有的价值体系和社会福利事业。每个成员均经由家庭、近邻、社区而融入更大的社区。”由此可见，形成社区的四个要素包括：（1）人。社区由人所组成。不论何种类型的社区，因人聚集与互动，方能满足彼此的需求。但人数多少才能形成一个社区，目前并无定论。社区太大、人数过多，将使彼此互动困难；但人数太少就一定不可能形成利益互惠与生活维持的团体。（2）地方或地理疆界。以地理的范围来界定社区的大小疆界是一般人最能接受的对社区的定义。但是，并非所有的社区都有明确的地理划分。（3）社会互动。社区内居民由于生活所需彼此产生互动，特别是相互依赖与竞争关系，如社区居民的衣、食、住、行、育、乐皆需与他人共同完成。相关的经济、交通、娱乐等系统即因此而形成。（4）社区认同。社区居民习惯以社区的名义与其他社区的居民沟通，并在自己的社区内互动。同时社区居民形成一种社区防卫系统，居民产生明确“归属感”及“社区情结”。
从20世纪80年代中期开始，城市社区成为多学科学者研究的对象。中国也有很多学者对社区的内涵给出了定义，虽然表述不同，但实质相近。1984年，费孝通先生对社区表述为，社区是若干个社会群体或社会组织在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体。在中国，社区是指国家宪法和法律的范围内，在区、街指导和社区党支部的领导下，在社区成员代表大会和社区协商议事委员会的监督下，在社区居委会的具体组织管理下的社会区域生活共同体。
综上所述，社区通常指一定地域范围内的人们组成的社会共同体。它至少包括以下特征：有一定的地理区域，有一定数量的人口，居民之间有共同的意识和利益，并且有着较密切的社会交往。例如，村庄、小城镇、街道邻里、城市的市区或郊区、大都市等等，都是规模不等的社区。它一般具有六个要素，即人群、地域、专业分工与相互依赖、共同文化和社会特质、归属感、自我维持与发展。
社区是社会的细胞，是社会的缩影，是人类生活的基本单元，是社会成员的生活基地。整个社会是由一个个或大或小的社区所组成的。任何一个社区就是一个规模不等的具体的小社会，是整个大社会的不同程度的缩影。一般地说，社会的一切活动都是在一个个具体的社区里进行的。整个社会普遍存在的一些现象必然会在各个社区里有所表现。它不同于社会，社区是同质的或异质共生的，而社会是异质的；社区是相对封闭的、自给自足的，而社会是相对开放、相互依存的；社区往往是单一价值取向的，而社会是多元价值取向的；社区是人们情感和身份的重要源泉，而社会则是人们理性和角色的大舞台。
二、社区的演变
1.从小型自然农业社区到综合大社区的演变社区的发展演变与人类社会的不断进步是相辅相成的。
早期人类社会因为生产力水平低下，为谋求生存，自觉自发形成自然原生态社区，这一时期的社区更受限于地理地域的约束，具有比较确定的疆界，一个完整的农村社区的地域范围通常是以其村民的聚居点为中心，并将由这个中心辐射到附近的各种服务功能的射线极限点联结起来，构成这个农村社区的地理区域。这一时期，社区同一宗族、种族、民族特点显著，从本质上看，无论是村庄还是城镇都是属于一种农业社区。
随着人类的发展，社会管理日趋深入和完善，人口数量不断增加，社区范围和规模不断扩大，特别是工业革命带来的城市化，形成了许多大型社区。
2.从单一管理到多维度服务的演变早期的社区管理基本与行政辖治复合一致，特别是在突出宗族为特征的农业社区中，服务理念尚未萌芽，社区功能单一，宗族秩序建设和行政辖治成为社区管理核心。
随着生产力的发展，公众对社区服务的要求也呈3现出多类型、多层次、高水平的特点，从社会福利、社会互助到市场有偿服务，既强调社会化、产业化，更要求福利化和人性化，社区制度、机构和设施都需因势重构，突出服务性，满足社区成员的各种需要，突出完整性，保证社区成员在本社区疆界内顺利完成全部日常生活，达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”。当然这也为社区管理和服务增加了难度。
3.从以政府为主的行政管理到以社区成员广泛参与自主管理的演变随着传统农业社会向工业社会、信息社会的快速发展，社会经济体系也由封闭走向开放，过去以政府为主的社会管理，负担急剧加重，不堪承受，出现管不了和管不好的问题。以社区成员组成的社会组织和团体开始广‘泛参与社区管理，大力推进公益服务、志愿者服务、群众性互助服务，以自主完善社会服务，自主解决社会矛盾和纠纷，进一步促进社区事务社会化。进一步提升居民对社区依赖度。政府的角色越来越倾向宏观公共管理，对一些重要的社区建设和管理项目，政府则可以通过外包等形式购买特殊的社会服务。
4.从地方差异到社区模式趋同化演变现代教育的普及和社会资讯的交流以及社会人口流动的增加，都不断促使社区的地方性功能不断衰减，区域差异也显著降低，各社区的功能和模式正在趋向一致，公共治理机构都共同体现出政府主导、多方参与模式，都强调发挥居民主体意识和高度参与，都追求实现社区自治与服务一体化。
5.从单纯传统的现实社区到与虚拟社区的重叠演变在网络技术飞速发展的今天，虚拟社区已成为许多人分享与交流信息的首选，相比单纯传统的现实社区，虚拟社区更注重体现个性化、共同兴趣及需要的认同，其优势是不受地域和时间的限制，大大改变了人们现实交往方式和互动关系，扩大了人们的社会互动范围，但是因为虚拟社区群体流动过于随意和频繁，人际关系较传统的现实社区更加松散。
从单纯传统的现实社区到与虚拟社区的重叠可以表现为两个方面，一方面是虚拟社区的成员走出网络，互相联系，把网络空间的经验和实际生活传统对接，使得社区真实化；另一方面是现实社区针对本社区居民，开辟虚拟社区，搭建更广阔的交流信息、提供服务、支持互助的平台。
（第二节社区建设的兴起与发展
一、社区建设的背景现代社会的发展，改变了社会物质生产的面貌，改变了人们的社会关系，也进一步改变了整个社会结构，影响了人们的生活方式和思维方式。与之相适应的是，社区成为社会整合的主要载体，社区建设和管理的改革与创新是社会基层管理体制的必然需求。
在中国，随着改革开放的不断深化，由农业社会到工业社会的迅速转型，计划经济体制基本消解，原来由政府和单位承担的相关功能被释放到社区。社区逐渐演变成为新时期中国社会的基本单位，其功能和作用都在不断地扩张。其中，最具标志性的就是社会管理方式正从传统的“单位管理”向现代的“社区管理”转变，越来越多的社会成员由“单位人”变成“社会人”，社区已成为各种社会组织的落脚点、各种社会群体的聚集点和各种利益关系的交汇点。在社区中，既有机关和企事业单位，又有新经济组织和社会组织；既有部分先富群体，又有下岗失业人员和贫困群体；既有未成年人，又有老年人和移交社区管理的离退休人员；既有本地居民，又有外来务工人员。社区居民分化的多样性、需求的差异性、价值取向和利益诉求的多元性，往往容易引发不同群体之间的诸多矛盾。因此，在加强社会管理和促进社会稳定中，如何保护困难群体利益、重视不同群体的诉求、满足不同群体的需要、引导不同类型群体和谐相处，实现居民自我教育、自我管理、自我服务，作为一切工作的出发点和落脚点，社区建设成为历史的必然。
二、社区建设的特征简而言之，社区建设的主要目标就是管理有序、完善设施、拓展服务、关系和谐，其主要特征具有以下五个方面：
1.公共性社区的公共性一方面体现出在社区同一制度、同一管理模式下处理公共事务的普遍性；另一方面也体现同一地缘社区社会生活共同体的构建，即政府可能提供的公共服务，如社区基础设施配置、社区文化价值确立，其中社区文化价值的确立，成为社区主体人文取向公共性的表现。比较成熟的社区建设经验告诉我们，社区越发达，社区主体之间的信赖程度就越高，相互的依存度也越高，其公共性就越突出。
2.民主性这主要是因为社区建设的参与主体和参与程度两个因素所致：一是社区建设的主要参与主体是社区居民，他们当家又做主，为了自身的发展和权益的保护，能够最大程度地在沟通广泛、平等协商的基础上，做出最切合实际的发展决策。二是因为社区建设关系到每个人的发展权益，一般来说，社区居民的参与热情和参与程度都比较高，所谓“做社区主人，为社区尽力”，当民主性渐趋显著时，社区自治将渐成主流。
3.服务性现代社区的最大特性几乎就是服务性，按照人本化原则发展，社区主体的需求和愿望，随时存在的社区问题，都需要为社区主体提供多样化、多层次、多文化的服务，无论就医就业、养老托幼还是教育文体、安居安全等，都需要提供保障生活、稳定社会的一切服务。
4.合作性社区建设和管理关系到生活的方方面面，可能涉及社会的多个方面和各个工作部门，综合服务的特点体现了合作性特点。其次，这种合作的特点还体现在社区建设和管理主体与社区主体即社区居民的合作，在提供服务和享有服务的过程中，二者之间的良好合作与互动交流也是必须建立的。
5.共享性主要体现在共享社区资源。因为同一地缘有着共同的利益，为有效配置社会资源，社区要整合力量，共建共治，直至共享。共享性特点是建设和管理社区的必由之路和最佳途径。
三、国外社区建设和发展
社区工作的产生是工业化和社会现代化的产物。欧美国家既是工业化的发源地，又是世界上首批实现社会现代化的国家，从工业革命开始至今，欧美国家的社区工作已有几百年的历程。但在20世纪60年代以前，欧美国家的社区工作还主要局限在个案式、小组式的社区救助、社区组织建设等方面，真正开始大规模社区建设（亦叫社区发展）则是20世纪60年代以来的事情。在社区建设的过程中，联合国及其所属组织发挥了极其重要的作用。
第二次世界大战结束后，亚非拉各国纷纷摆脱殖民统治，实现民族解放和国家独立，许多新兴国家面临贫困、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题。如何解决这些社会问题，推动发展中国家的发展成为当时世界面临的当务之急。发展中国家若是走传统西方工业化道路已不现实；若是仅仅依靠发展中国家政府的自身力量去解决问题也远远不够。在这种状况下，1948年，联合国提出了“以社区为基础的社会发展”方案。
1951年，联合国经济与社会发展理事会在390D号议案中，提出了用建立社区福利中心的方法来推动发展中国家经济和社会发展的设想。后来的实践表明，原有的社区福利中心这一办法，并不能很好地解决经济落后地区的问题，更为有效的方法是开展全面的地方建设运动，即以乡村社区为单位，由政府有关机构同社区内部的民间机构、合作组织、互助组织通力合作，发动全体居民自发地投身社区发展，这样做，更能加快落后地区的经济、社会发展。于是联合国修改了390D号议案，以“社区发展计划”取代了“社区福利中心计划”。1954年联合国专门成立了社会事务局社区发展组，在亚洲、非洲、中东、南美等地区推行社区发展运动。1955年联合国通过了《通过社区发展促进社会进步的报告》，全面推动和促进社区发展工作。
1957年，联合国开始研究社区发展计划在发达国家的应用问题，并在美、英实施了这一计划，试图通过社区发展解决国家一系列的社会病。1959年，联合国在英国举办了“欧洲社区发展与都市社会福利”研讨会，最先讨论了在城市社区推行社区发展的可能性和必要性。1961年，联合国秘书长亲自提出《都市地区社区发展报告书》。1962年，联合国在新加坡又发布了《亚洲都市地区社区发展报告书》。1963年联合国发表《社区发展与国家发展》报告。美国政府率先于1960年制定了“反贫困作战计划”，把社区发展基本原则和方法的“社区行动方案”纳入其中。随后，英、法、德等西欧国家，也都普遍开展了社区发展实践。
这样，社区发展实践逐步从发展中国家扩展到发达国家，由农村扩展到城市。当今世界，已经有100多个国家在执行全国性的社区发展计划，社区发展成为新的世界性运动，社区发展与社会发展越来越趋于融合和协调，社区发展的科学性和系统性不断增强。
经过40多年社区发展的实践，社区发展在欧美等发达国家的社会生活中扮演着举足轻重的角色。目前欧美国家的社区政策，已由过去的单纯救助穷人向社区动员、重建地方社会生活共同体转变；社区工作方法已由社区组织、社区动员向社区行动、社区照顾转变。发达国家的社区建设的发展特点表现如下：
1.基础设施健全、服务目标明确
国外社区建设的基础设施健全，居民购物、餐饮等生活设施、交通建设均合理便捷，文化和体育设施方面投入较大，一般来说，每个社区都会建有功能和设备均为一流的图书馆、音乐厅、展览馆，以及遍地开花的咖啡屋，甚至还有专业博物馆和剧场，特别是社区图书馆，服务功能不断拓展，许多已兼具文化、教育、娱乐等综合服务。这些基础设施基本满足了社区开展和推进社区各项文化活动的需要，有效地促进了社区功能的发挥。
国外社区服务目标非常明确，对弱势群体如老年人、残疾人、妇女儿童、少数族裔、失业人员等提供服务和支持，服务内容涵盖文化教育、权益保护、安养安居、安置就业等，努力最大程度上消除贫困、预防犯罪、社区改造、环境保护、保证治安等。
2.管理主体分工明确，运行机制高效规范国外社区管理主体大致有四类，即政府、社区管理委员会、非营利性组织、社区居民各类主体。
市政府职责主要有四个方面：一是指导社区的建设与发展；二是帮助社区建立自治管理委员会；三是积极沟通政府与社区居民、社区居民与企业主、民选官员以及政府雇员之间的信息沟通，融洽相互间的关系；四是为社区居民提供多为合同购买的社区服务项目等。
社区管理委员会属于社区自治组织，其成员一般由社区居民直选产生。他们主要负责向政府反映社区民意。提出解决问题的相关建议并加以实施，动员和组织居民参与社区管理。
非营利性组织是社区服务的主要承担者，也是社区服务体系的建立者。通过竞争购买政府服务，不断拓展服务功能。
社区居民参与社区管理，主要通过参加社区会议、社区听证会和竞选社区专业委员会委员等方式来体现。
国外社区的这四类管理主体分工明确，既相互配合又相互监督，运行机制高效规范，有效保证社区服务以民为上，社区管理各得其所。
3.经费来源稳定有保障国外社区建设的经费主要来自政府资助，其他可动员的社会资源包括：慈善捐赠；志愿服务和居民服务付费；企业社区发展项目等。一般说来，资金投入渠道多，经费来源比较稳定，足够保障社区工作。政府的资金支持，一部分采取常规性拨款，由非营利组织按政府的法规和与政府签订的合同，向社区居民提供服务，此外政府还提供各种专项资助，安排一些特定的项目，交给有关组织实施竞标。社区公共服务设施的建设也主要由政府和企业投入，交由社区管理实施。例如在加拿大，政府拨款平均占60%左右，捐赠占11%，服务收费占29%。
4.非政府、非营利组织发达非政府、非营利组织是指不以营利为目的，主动承担社会公共事务和社会福利事务的社会中介机构，其专职人员都受过社区工作的专业训练。他们为社区居民提供具体的服务，了解和反映社区居民的需求和利益。在国外的社区建设中，非政府组织是一支重要的社会力量，发挥了不可替代的作用。一方面是数量多，美国现有一二百万个非营利组织；另一方面是分布广泛，涉及社区服务、文化、治安、卫生等居民需求的方方面面，可以说群众有需求，他们就有服务。
5.社区参与广泛，自治和自助能力不断提高由于社区公共事务非常贴近个人生活，广泛参与已经成为社区建设的本质特征和必然要求。①社区参与广泛不仅体现在参与主体的结构上，还体现在参与活动的广泛性。参与人员不仅有中老年人、中青年，而且有中小学生；不仅有社区内的非营利组织和志愿者，而且还有驻区企业单位、机关团体等等。各类社区主体不仅参与社区服务活动，而且参与社区治安、社区环境、社区医疗卫生、社区文化等等活动。它是衡量社区建设工作的一个重要方面。
（第三节中国社区建设与管理的历程、现状与问题
一、中国社区建设与管理的历程
相比较西方发达国家，社区在中国还是一个新生事物。从1986年民政部第一次提出开展社区服务的理念开始，到2001年第九届全国人大四次会议讨论通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》对社区建设的全面推进，再到2003年10月，党的十六届三中全会提出开展“农村社区服务”、农村“社区保障”、搞好“城乡社区自我管理、自我服务”的要求，直至2006年10月，党的十六届六中全会首次完整提出“农村社区建设”的概念及任务，在社区建设领域实现城乡统筹，社区建设正式步入探索实践、全面发展、不断改革、功能渐现的正轨。
由此可以看出，中国社区发展与建设的历程简单而曲折。
无论是在社区的功能划分定位上，还是在基础设施的建设方面，都刚刚起步，特别是社区管理万面，与发达国家相比还有很大的距离。
1.城市社区发展轨迹中国的城市社区基本脱胎于20世纪50年代普遍建立的街道居民委员会。进入80年代以来，随着中国改革开放的步伐日益加快，社会也在急剧转型，大量行政和企事业单位在效率领先的背景下，功能开始专门化，渐渐减弱直至不再承担对单位职工及其家属子女的教育、医疗、文化、生活保障等社会功能，同时，国有企事业单位的大幅改革，大量职工下岗，失业人员急速增加，再加上流动人口增多、农民务工人员大量进城等，迫切要求社会管理由单位制管理向社区制管理转变。而过去的居民委员会管理职能更多体现在对政府有关部门管理工作的协助方面，自治化程度低，机构设置和人员配备一直处于不官不民的松散状态，难以负担社区管理的多项职能。2000年11月9日，中央办公厅、国务院办公厅批转下发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000）23号文件）指出，社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。这一论述基本概括了社区建设的内涵，自此而后，全国各地开始大力贯彻和推进城市社区建设。
2.农村社区发展方兴未艾城市社区建设带动了农村社区的建设，2003年10月，党的十六届三中全会提出要开展“农村社区服务”、农村“社区保障”，进一步搞好“城乡社区自我管理、自我服务”，2006年10月，党的十六届六中全会首次完整地提出了“农村社区建设’’的概念及任务，直到2007年10月党的十七大提出“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，从此更加明确和推动了农村社区的渐进式发展。
农村社区是在过去一个或地缘相近的几个村庄基础上的重建，在中国主要有三种形式，即“一村一社区”、“多村一社区”、“一村多社区”。农村社区的建设和推进，将其原本简单封闭的社会结构逐渐社会化，其中开展的社区公益事业服务，社区卫生发展，社区文体活动的繁荣，社区环境的美化，社区民间纠纷有效调解，社区互助精神的确立，都有利于城乡社会共同进步。
农村社区建设的基本要义就是建立政府引导、农民主体、社会参与的农村新社区服务发展机制，加快农村社区公共服务平台建设，不断完善社区服务设施，健全服务网络，创办服务企业，拓展服务领域，增强服务功能，进而形成广覆盖、多层次、社会化的服务体系。
二、中国社区建设的现状
多年来，在各级党委、政府的重视和领导下，有关部门大力协作，全社会广泛参与，中国社区建设取得了很大进展，主要体现在以下六个方面：
1.城市社区规模日趋合理，初步构筑了以社区为主的新型社会管理体系从2000年起，全国各地用了近两年的时间，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于居民自治的原则，合理调整了社区规模。截至2007年，全国城市社区中居民户数在1000户以下的有30746个，占总数的38.2%；居民户数1000-3000之间的有39825个，占49.2%；居民户数在3000户以上的有10213个，占12.6%；在规模调整的基础上，全国社区组织体系逐步建立和完善：
（1）不断探索社区党建新的组织形式，扩大党在城市工作的覆盖面。各地在社区整合及培育过程中，做到同步调整设置社区党组织；加快了在新经济组织和新社会组织中建立党组织的步伐；加强了对社区离退休党员、流动人口党员、下岗失业党员的管理和服务。目前，98.5%的社区建立了党组织，把党建工作延伸到社区的每个角落。
（2）积极推进社区居民自治组织建设，完善居民自治制度。
目前，99%的社区建立居委会，89%的社区建立了成员（居民）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，社区民主选举的制度化、规范化程度进一步提高。
（3）培育和发展了一大批社区各类组织。据2005年全国社区现状抽样调查，69%的社区建立了共青团组织，①78%的社区建立了妇女组织，57%的社区建立了工会组织，22%的社区建立了业主委员会，76%的社区建立了志愿者组织，68%的社区建立了残疾人组织，72%的社区建立了老年人组织，100%的社区都有一个以上的社区民间组织。
2.转变职能，理顺关系，初步形成了社区建设新的工作运行机制（1）进一步强化了社区党组织在社区工作中的领导核心地位。各地积极探索社区党建工作机制，建立健全街道党建工作联席会、社区党建联席会、社区党员联谊会等党建协调制度，为党组织在社区工作中发挥作用创造了条件。
（2）积极探索理顺基层政府与社区组织关系。各地积极探索理顺政府与社区组织的关系，本着工作重心下移，权随责走、费随事转的原则，增强了指导意识、服务意识和责任意识，不断改进工作的方式和方法。上海、北京、武汉、南京、青岛、贵阳等地还积极探索街道体制改革，积极推动政府行政功能和社区自治功能的协调互动，取得了很好的效果。
（3）初步理顺了社区内部各类组织的关系。目前。全国社区自治组织与其他社区民间组织、物业管理服务机构、，业主委员会和驻区单位，普遍建立了指导、协商、互补、监督机制，一个按照条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建，组织动员社区内各方面力量共同推进社区建设的新格局基本形成。
3.部门协同，加大力度，初步构筑起以社会互助为基础的社区服务体系（1）社区公共服务的覆盖面逐步扩大。全国各地把推进公共服务体系建设作为工作重点，普遍在社区设立社区警务站（室）、社区卫生服务站、信息服务站、文化活动站、星光老年之家、社区学校和社区活动广场等，并以此为平台，积极开展社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区就业和社区保障等服务项目，多种形式的便民利民生活服务圈不断涌现，社区居民看病就医、文化娱乐、环境美化和治安、就业等问题得到了初步解决。以甘肃为例，2009年全面推进公共服务进社区，建设集行政管理、社会事务、便民服务于一体的社区综合服务平台，推行以就业再就业、社会保险、社会救助、医疗卫生、计划生育、文化、教育、体育为主要内容的“一站式”公共服务模式，推进政府公共服务职能向社区延伸和拓展，有效实现政府公共服务和社区自助互助服务的对接互补，为此，省财政还为每个社区增加3万元年度人员经费，公开招聘社区专职工作者，推进公共服务进社区，实现社区志愿服务的经常化、制度化。
（2）社区基础服务设施得到加强。许多地方在推进社区建设工作中，把社区设施建设列入当地经济和社会发展规划，纳人财政预算，与城市建设同步规划、同步改造、同步建设，并广泛开发社会资源，多渠道解决社区建设资金问题。
（3）社区服务的方式和方法不断完善。全国许多地方在街道层面开展“一站式”服务，为居民提供便捷优质的办事服务。
比如宁波为此特别设置了81890社区服务网，寓意为拨一拨就灵，受到社区居民的普遍好评。其他如北京、天津、上海、江苏、山东、浙江、福建、广东等省（市）也通过推进项目管理和政府购买服务等社区服务新形式，改进政府及政府相关部门向社区居民提供社区服务的方式，不断提高社区服务水平和质量。许多地方将社区信息化作为社区服务的重要手段，有效整合各类服务信息和管理资源，对社区居民的救助保障、医疗就业、计生养老、生活质量等状况逐步实行数字化管理和服务，形成了如北京96156社区服务呼叫热线、杭州96345呼叫热线等一大批社区信息化建设平台。目前，全国60%的城区已建有社区管理服务信息网络，大大提高了社区服务效率和质量。
4.优化队伍结构，提高整体素质，初步建立了一支中国特色的社区工作者队伍各地紧紧围绕社区干部队伍素质的提高，注重选人机制、用人机制、育人机制和留人机制建设，一支以社区党组织、居委会干部为骨干，专职工作者和社区志愿者为补充的社区干部队伍初步建立。
（1）社区居委会干部队伍建设得到加强。目前，全国社区居委会成员共42.5万人，其中，50岁以下的占75%，高中（中专）以上学历的占77%。一大批思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的居民走上社区居委会工作岗位。
（2）积极探索社区工作的职业化、专业化。民政部门已配合有关部门开始了社会_[作者队伍建设及岗位设置的研究，一些地方已经开始建立了从事社区矫正、社区禁毒等工作的社工队伍。
（3）积极推动社区志愿者队伍建设。很多地方努力培育社区志愿服务意识，弘扬志愿服务精神，积极推行社区志愿者注册登记制度。
5.统筹城乡，加大试点，农村社区建设有了良好开端在城市社区建设的基础上，许多地方把社区建设积极向小城镇和农村延伸，拓展社区建设的领域和范围。江西、上海、浙江、江苏、山东、湖北、湖南、甘肃等省（市）开展农村社区建设试点，依托村党组织和村民自治组织。以农村社区建设为主要抓手，推进政府公共服务向农村延伸。整合农村基层资源，完善农村基层服务设施，拓展农村基层文化、教育、卫生领域，积极培育发展农村行业协会和专业经济组织，组织和动员各种社会组织和个人投身农村社区服务事业，搭建社会主义新农村建设平台。主要探索有：以敬老院为基础，拓展功能，建立农村社会福利中心；以乡镇卫生院（社区卫生服务中心）为枢纽，在村委会卫生室基础上，建立农村社区卫生服务站，建立“住院统筹、大病救助、农村社区服务”三位一体的新型农村合作医疗制度；加强农村文化设施、特色文化、文化队伍、文化市场建设，逐步实现农村社区有一所居民学校、一个宣传橱窗、一个综合活动室、一个室外文体活动场所、一批农村社区阅览室；建立健全农村社区社会保障和社会救助体系，充分建立失地保险等。
6.积极动员，广泛参与，初步形成了建设和谐社区的良好氛围经过多年的努力，城乡社区日益成为城市基层管理的平台、服务居民的平台和开展社会工作的平台。重视社区、研究社区、引导社区建设健康发展逐步成为党委政府制定经济社会政策的优先领域。认同社区、关心社区、积极参与社区建设的热情正在居民群众中逐步形成。协同力量、资源共享、共驻共建逐步在为驻区单位所共识。
三、中国社区建设存在的主要问题
经过多年的努力，中国社区建设工作取得了一定的成绩，为满足居民群众生活需求、加强社会管理、维护社会稳定、发展基层民主、促进社会进步发挥了积极作用。但也必须清醒地看到，中国社区建设的水平还处于发展初始阶段，特别是在构建社会主义和谐社会的新要求、新形势下，面临着新的、更高的挑战，城市社区建设还存在不少问题需要解决：
1.管理体制尚未理顺，行政化倾向比较突出（1）社区居委会自治化程度不高，依然没有摆脱为政府“跑腿”的状况，政府职能部门、街道办事处习惯向社区布置任务，居委会工作任务越来越重。有人曾统计过，目前社区要承担140多项具体工作，其中90%以上的工作来自政府及其职能部门的强行摊派，而且不乏一些专业性强、技术要求高、办理难度大的工作，如经济普查、污染源调查、河道管理、护路等。再加上名目繁多的创建、检查、统计、考核等，社区干部忙得团团转，很多社区干部，特别是工作责任心强的干部，几乎没有节假日。
社区管理体制不够完善，工作机制不够顺畅，由于管理体制原因造成的“政出多门”、“多头管理”的现象仍然存在，作为社区建设主要组织实施者的街道办事处缺乏必要的综合协调权和组织实施权，对社区的管理不系统、不规范，政府职能部门与社区之间的关系模糊，工作互动关系未能有效形成等。
（2）因为社区基础设施薄弱，服务功能不完善，加上社区运转经费不足，社区工作者整体素质不高，社区建设运行机制不畅，资源整合力度不强，辖区多数单位对资源共享、共驻共建认识不足、心存疑虑、配合不力，也使得社区自身发展能力弱，自治程度相对较低，造成社区对政府依赖性太强。
（3）政府管理重心的下移、街道职能的强化是对基层管理的加强，但也会使社区居民委员会的行政色彩更浓，因而使社区居民委员会作为居民自治组织的性质更受压抑，引发了居民对社区组织合法性的怀疑。各地在社区建设中重构社区组织居委会，社区协商委员会等多数由住户代表象征性地选举产生，即使在直接选举的地方，也都采取先聘后选的办法。因此，行政化了的社区管理机构不能代表社区居民的利益诉求，也就无法获得居民的信任。
2.居民参与不充分，参与机制不完善社区参与是促进社区发展和社会进步的内在动力。社区各主体参与社区事务的程度是衡量社区建设的一个指标，也是影响社区建设成败的一个重要因素。
基层政府给社区摊派工作过多，使社区自治的空间被挤压，居民对社区的认同感、归属感不强，参与程度不高。由于对社区组织的不认同，直接造成了居民对社区事务漠不关心。
一方面，社区管理机构提供的供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与热情；另一方面，居民缺乏通畅的参与渠道。常常社区管理机构感到有必要了，就召集居民开会，什么时候开会、讨论什么主题也都是由社区管理机构来定，居民代表只有倾听的义务。居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、操作性强的程序作支撑，具有较大的随意性。居民参与的缺失影响了社区组织机构与居民之间的有效合作。
同时，一些地方改革使用社区干部的标准和方法造成人们意识上的偏差，比如有些地方中小学在教育改革中，精简教师队伍，把落聘教师都安排使用到了社区工作，造成社会对社区干部素质标准的误差认识。
另外，社区干部待遇偏低难以吸引和留住高素质人才。
由于待遇偏低，发展出路不明确，且离岗后缺少必要的生活补贴保障，致使社区岗位吸引力不强，一些有文化、有本事的年轻人，尤其是男性不愿到社区工作。目前，社区具有大学本科文化程度和真才实学的人还为数不多，而且不够稳定，时而会有“跳槽”现象发生，临时思想表现得比较明显。
3.相关法律制度滞后，社区建设法制保障不够有法可依、有法必依是现代社会良性运行的首要条件，社区中各类组织和居民都必须在法律规定的范围内行动。然而，目前中国涉及城市基层社区的法律主要有《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》，由于颁布时间早，这两部法律中有许多内容已经不适应时代要求了。《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》等一些法规正在修订完善之中。1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》至今没有修订，许多社区工作缺乏法律法规依据，制约了依法推进社区建设的进程。
4.动力机制不健全，政府与社区组织的动力不足目前全国正在开展城市社区治理活动，从根本上说这是一种需求导向型社会变迁，对变革的各方来说都能从中获得利益。从理论上讲，这是一项从中央到地方、从官员到普通百姓各方都能获益的伟大工程。从中央政府和国家的角度看，通过治理可以减轻国家的政务负担，实现国家稳定，百姓安居乐业，提高自己的执政能力，提升自己在民众中的声望，增加政治治理的合法性；对基层政府来说，通过改革可以提高自己的自治能力，有更多的自主权，也能得到普通百姓的认同，同时，它也有一个投入少回报多的利益期待，这场变革为政府参与社会事务提供了很好的机会。这种变迁现在正在进行着，虽然对各方都有利，但是除了中央一级国家政府力度比较大之外，地方政府、社区组织以及居民个人在实际的运行中都表现得不是十分积极。
5.社区建设发展不平衡，思想认识有待进一步提高除了东西部经济发展的差距外，一些地方和部门对城市社区建设重要性、紧迫性的思想认识不高，城市社区建设没有摆上重要议事日程。相关部门的职能作用发挥不够，没有形成齐抓共管、共同推进城市社区建设的工作合力和长效机制，工作还处在一般水平。
（第四节迸一步推进城乡社区建设和发展
一、大力推进城市社区建设和发展
1.明确政府和社区各自职能，理顺相互之间的关系各社区主体严格定位，加快职能转变，积极探索简政放权、重心下移、费随事转、共驻共建的领域、途径和方法，要做到权随责走、费随事转，依法落实社区居委会的自治权、协管权和监督权。切实改变“社区是个筐，什么都往里装”的现象。要把行政职能和社区事务区别开，属于行政管理、行政执法的职能，由各部门、街道办事处工作人员独立完成，坚决不下派到社区。
属于社区事务的工作，要指导社区居委会认真完成。社区居委会要按照党委和政府的统一安排，积极完成各项协管协办工作。为有利于做好协管工作，对工作量较大的行政事务或临时性工作，实行“费随事转”，由有关部门向社区居委会拨付一定的工作经费。对不属于社区居委会职权范围内的工作，如代收水电费、未经政府批准统一进行的各类社会调查等事务，一律实行“有偿服务”，由有关部门与社区居委会协商，付给劳动报酬。凡要求进社区的工作，必须由城区主管部门就进社区的工作任务、措施保障等向政府提出书面申请，经审批同意后，方可在社区开展工作。党政群团组织可根据需要将工作任务落实到社区，但不得在社区设立工作机构，以防止把社区变成“准政府”。
2.推动社区自治，保证社区居民委员会有效代表社区居民的权益要完善社区自治制度，强化社区自治功能。建立和完善居民民主选举制度、居民（代表）会议制度、居务财务公开制度、民主监督制度以及民主听证、服务承诺等各项社区自治制度，积极推行社区居委会直接选举，全面实行居务和财务公开，开展居民群众对社区公共服务质量的监督评价活动，建立居民协商和监督社区工作的机制，积极推进居民自治制度化、规范化和程序化。
3.切实加强社区工作队伍建设，提升居民参与程度制定优惠扶持政策，积极引导大学生和专业社工进社区，改善社区工作队伍结构，改社区“协管员”派遣制为申请制，并由政府委托社区代管，由社区安排使用和考核，考核不合格者，社区有权退回。
要大力培育群众性服务组织和团体，发展社区志愿者组织、老年人组织、残疾人组织、群众性文体教育组织以及各种社区服务组织，建立以社区为基本单元的新型组织动员体制，协助政府做好社区服务、治安、卫生等方面的工作，提升社区组织和动员群众的能力，形成“我为人人、人人为我、大家共同参与、支持社区建设”的良好氛围。
4.加大政府投入力度，增加社区工作经费可采取国家、企业、事业单位和民营多渠道投资方式，鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务业务，形成多种所有制共同发展的社区服务新格局，走社会化、市场化、多样化、产业化的新路子。
二、稳步推进农村社区建设和发展
农村社区建设的基本任务就是完善村民自治，开展农村社区群众性自助和互助服务，以实现政府行政管理与社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动。
1.科学规划，合理布局规划建设农村社区首先是科学合理地划分农村社区，这是推进农村社区建设的基础。农村社区是农村基层社会共同生活一体化的结构形成，因此规划农村社区布局要立足农民共同利益、需求和认同基础，突出其社会性、服务性等特征，申国农村社区主要由政府主导，因此还需兼顾组织性、管理性等特点，以实现对农村社区的有序管理和完善服务。其次，中国农村人口比例高，各地地缘范围、民族民俗、经济发展情况很不均衡，因此社区划分不宜也不能实施单一模式，以甘肃省陇南市为例，全市现有3237个行政村，5400多个自然村，其中人口最多的自然村达到6000多人，较小的自然村人口只有100～200人，甚至有些农户零散居住，远离自然村，难以实施单一模式的社区化管理，要根据各地实际，按照管辖区域与人口适当、界线清楚、区域相对集中、资源配置相对合理、功能相对齐全、群众充分自愿的原则，科学合理地调整、规划农村社区范围。
建在村上是规划农村社区布局的基本前提，其次要按照地域相近、规模适度、群众自愿、便于管理服务、优化资源配置的原则来设置。从现有经验来看，中国现行农村社区模式大概可以分为三类，即“一村一社区”、“多村一社区”、“一村多社区”等社区设置。
“一村一社区”，以行政村为基本单元，由村党组织和村委会负责领导社区建设工作，在中心村建立社区综合服务中心，有的还在村民小组或自然村建立了服务站或代办点，是当前农村社区建设的最为普遍的社区模式。
“多村一社区”，是把两个或两个以上的行政村规划为一个社区，在社区层面成立协调议事机构，在村民居住比较集中的地方建立社区综合服务中心，服务中心只是服务机构，与行政村没有隶属关系，也不干预村里工作。
“一村多社区”，是以村民小组或自然村为单位设置社区，不改变与行政村之间的关系，主要依靠社区内的志愿者组织开展活动。
2.园地制宜，突出特色推进农村社区建设发展，是为了更好更快地促进农村经济发展。中国农村地区幅员辽阔，情况条件千差万别，要区别地域、地形、地貌和民族民俗特色，在社区建设实践中，可结合各地历史文化发展，探索建设培植一批独具特色、功能各异的中心村、特色村、历史文化村，以发挥不同农村社区经济的可持续发展优势。
3.整合资源，完善服务当前，农村社区建设要保证五个方面的服务，即：
社区生活服务。包括建立保证质量的日用消费品连锁店进乡村、农业生产资料连锁店进乡镇和有组织的农副产品进市场，向农民群众提供农业生产资料、农产品信息、农业科技、农村富余劳动力转移就业等多方面服务。
社区教育服务。包括建立便捷优质的义务教育、扫盲教育、公民道德教育、法制教育、政策与形势教育、科技推广、科普知识讲座，生存技能培训、劳动技能培训、职业技术教育服务等，为每个社区民众提供层次、类别和形式多样的终身教育机会，以提高全员综合素质。
社区保障服务。包括最低生活保障制度、医疗救助制度、困难群体治病保障、基本养老保险、困难群体的社会救助等。
社区平安服务。包括警务进社区、人民调解、法律咨询、法律援助、治安保卫、社区矫正等。
社区文化服务。包括发展面向农村基层的公益性文体事业，引进文化、体育、娱乐等活动。
4.依托自治，健全管理中国现行的农村社区管理机制基本是在原有酌村委会基础上建立的，行政色彩较为浓厚，管理职能不够清晰，社区管理与村务管理难以区分职责重点，造成管理不到位，管理效能低，因此健全农村社区建设领导体制和工作机制，培育民众自治意识，加强农村自治组织建设，形成多层次的社会参与机制已势在必然。
首先，在现有管理基础上，进一步加强村民会议、村民代表会议和村务公开民主管理等工作制度，落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等制度，不断培育和提升民众自治意识和自我管理水平，保证农民群众依法直接行使民主权利，依法管理基层公共事务和公益事业。
其次，建立社会广泛参与的社区工作队伍。整合社会资源，挖掘社区潜力，积极探索引导农民群众参与社区建设和活动的有效机制，充分发挥社区人大代表、政协委员、村民代表、党员、团员、致富能人、驻社区单位代表、老干部、老农民、老模范、老教师、老复员退伍军人和热心公益事业的积极分子的作用，发展农村社区志愿者组织，完善社区志愿者激励机制，鼓励社会力量投资兴办社区服务和公益性事业，尽快建立健全社区管理的基本组织形式，即以“一会六站”（志愿者协会、公益事业服务站、社会互助救助站、环境卫生监督站、文体活动联络站、民间纠纷调解站、科技信息传递站）为主的各种类型服务组织。
第三，进一步发挥农村社区党组织、村集体经济组织在社区建设中的带头作用，寓管理于服务，实现政府、社会组织、农村居民共同参与，实现政府行政功能和社会自治功能互补、互联、互动。
5.政府投入，共建共享从全国实际来看，农村社区普遍存在公共基础设施不够健全完善，社区功能无法完整运作等问题，尤其以西部欠发达地区为突出。因此，尚需政府主导组织协调、规划引导，健全农村社区建设投入机制，以政策支持和物质保障尽快大幅解决社区服务基础设施建设问题，保证社区活动有场地、社区保障有经费、社区福利有改善、社区救助有能力、社区文化更丰富，确保农村民众尽快实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，更好地促进农村经济发展和社会事业全面进步。
思考题
1.什么叫社区？它包括哪些要素？
2.国外社区建设和发展的经验有哪些？
3.如何有效培育和提升农村社区的自治意识和水平？
4.如何认识中国城市社区的发展的瓶颈和突破？
参考文献
1.于燕燕主编：《中国社区建设大全》，新华出版社2001年版。
2.侯钧生、陈钟林编著：《发达国家与地区社区发展经验》，机械工业出版社2004年版。
3.顾建键主编：《现代社区管理概论》，上海人民出版社2007年版。
4.潘小娟著：《中国基层社会重构：社区治理研究》，中国法制出版社2004年版。
5.王振海、王义等著：《农村社区制度化治理》，中国海洋大学出版社2005年版。
