法律可否规范党派活动。在推进我国社会主义法制建设进程中，中国共产党提出了依法治国的基本方略，要改革和完善领导方式和执政方式，提高依法执政的能力和水平，党要在宪法和法律范围内活动，党员和干部要成为遵守宪法和法律的模范。目前除了宪法外，《立法法》、《国防法》、《高等教育法》、《公司法》、《村民委员会组织法》等多部法律，对中国共产党的地位和有关党组织活动作了规定。将中国共产党和各民主党派机关的工作人员列入公务员法范围，对这些机关的干部人事管理活动进行规范，不仅没有法律上的障碍，而且有利于身建设，有利于维护社会主义法制的权威和统一，对推进政治体制改革，促进社会主义民主政治建设都将产生重要作用。
2.法官、检察官列入公务员范围
法官、检察官与其他各类机关的工作人员一样，在履行职责、工作方式等方面都有自己的特点，但都是国家公职人员，在人事管理方面有着共同的特点和要求，完全可以用一部基本的法律来规范，其特殊性可以由专门法律法规去规定。比如公务员中的领导成员的产生、任免、考核、监督等，法律另有规定的按其规定办理；法官、检察官的管理，《法官法》、《检察官法》和其他法律另有规定的，同样按照其规定办理。这样，法律之间相互配合和衔接，发挥各自作用。
此外，《公务员法》是一部人事管理法，不涉及机关职能和工作方式，不会妨碍审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，而且通过健全和完善对法官、检察官的管理，更好地保障其履行职责。
从国外看，一些国家如法国、德国、奥地利、瑞典等，也把法官、检察官列入公务员范围。因此，将法官、检察官列入公务员范围，《公务员法》的基本原则和基本管理制度适用于法官、检察官，《法官法》、《检察官法》可以根据司法职务的特点，做出一些特殊的具体规定。
3.人民团体以及群团机关工作人员参照管理
工会、共青团、妇联等人民团体机关的工作人员和上述7类机关工作人员有许多共同点，但考虑到便于发挥这些机关特定的作用和开展国际合作交流，这些机关的工作人员在法中不列入公务员的范围，参照公务员法进行管理。此外，按照现行做法，一些经机构编制部门批准、使用行政编制的群团机关的工作人员，经批准也可参照公务员法进行管理。以上所述的人民团体和群团机关是：中华全国总工会、中国共产主义共青团、中华全国妇女联合会、中国文学艺术界联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中国作家协会、中国法学会、中国人民对外友好协会、中国国际贸易促进会（中国国际商会）、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中华全国新闻工作者协会、中华全国台湾同胞联谊会、黄埔同学会、中国人民外交学会、中国红十字会总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、全国工商联、中华职教社。
4.行使行政管理职能事业单位的工作人员参照管理
我国事业单位中，有一部分虽然使用事业编制，但却行使着行政管理职能，其人事管理与机关大体一样。按照编制与职能相统一原则，这部分事业单位应逐步改为使用行政编制。目前情况下，经有关部门批准，对这部分事业单位的工作人员可参照公务员制度进行管理。具体包括两种类型事业单位：
一是政府系统行使行政职能的事业单位。主要有各级政府直属的行使政府行政职能的事业单位，如国务院直属的中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会等；各级政府工作部门、直属机构、办事机构所属的行使行政管理职能的事业单位，如海监、渔政指挥、船舶检验、标准化管理、认证认可等事业单位。
审批权限和程序可规定为：国务院直属事业单位实行参照管理的，需本单位提出意见，由国务院委托人事部审定；国务院各部委、直属机构、办事机构、部委管理的国家局所属事业单位实行参照管理的，由各部委、直属机构、办事机构提出意见，报人事部审定；地方政府直属或部门所属事业单位实行参照管理的，由省、自治区、直辖市人事厅（局）提出意见，在征得人事部同意后，由省、自治区、直辖市人民政府审定。
二是党委系统担负党的领导机关工作职能的事业单位。
主要有各级党委直属的担负党的领导机关工作职能的事业单位，如党史研究室等；各级党委工作部门、派出机构所属的担负党的领导机关工作职能的事业单位，如培训中心等。审批权限和程序可规定为：中央直属事业单位实行参照管理的，需本单位提出意见，由中央委托中央组织部审定；中央工作部门、派出机构所属事业单位实行参照管理的，由所在部门提出意见，报中央组织部审定；地方各级党委直属或部门所属事业单位实行参照管理的，由省、自治区、直辖市党委组织部提出意见，在征得中央组织部同意后，由省、自治区、直辖市党委审定。
二、需要慎重研究
《公务员法》的调整范围，从根本上关系到整个公务员管理体制和管理方法的调整，影响重大。一种意见认为《公务员法》若将中国共产党机关、人大机关、行政机关、中国人民政治协商会议机关、审判机关和检察机关、民主党派中除工勤人员以外的工作人员均纳入公务员范围的做法，虽在一定程度有助于强化对国家工作人员的统一管理，但从深层和长远来看，弊大于利。因此，应慎重界定公务员范围。
需要慎重研究公务员范围的观点可分为两类：
一类是仍将公务员范围定位于行政机关工作人员，对其他类别机关人员分别立法，分类管理。当前我国公务员制度改革的重点不是扩大公务员范围，应以推进和构建选任制和委任制公务员不同的管理体制，作为我国当前公务员制度改革的重点。
二是如果要扩大公务员范围，可以将国家机构的工作人员纳入公务员范围，这样制定的《公务员法》就是公务员基本法，或说公务员框架法。当然，行政机关与人大机关、审判机关、检察机关的工作人员的工作性质特点不同，不宜按照一种办法来管理；因此，《公务员法》可以规范行政机关工作人员为主，对其他国家机关的工作人员可另行制定特别法来管理。如法官、检察官可以纳入公务员范围，但是，《公务员法》与《法官法》、《检察官法》是一般法与特别法之间的关系，凡是《法官法》、《检察官法》有规定的，从其规定；凡是没有做出规定的，按照《公务员法》来管理。这样也可以逐步做到对国家机关工作人员的科学管理。
需要慎重研究公务员范围的观点中，比较集中的一个看法是，党的机关工作人员不宜纳入公务员范围。其基本考虑是：
（一）不把党的机关工作人员纳入公务员序列有利于加强党的领导
按照我们党的行动纲领，我们党的作用不是进行事无巨细的管理工作，而是国家和人民的领导核心。十六大报告明确指出，我们党对国家的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用。我们党的这一定位强有力地凸显丁党在国家的核心地位，有利于发挥党的统率作用。若把中国共产党中央和地方以及乡、镇、街道组织的机关的工作人员纳入公务员序列进行管理，表面上看似有助于提高我们党和党的机492关工作人员的地位，但从深层看这种做法极有可能不仅无法达到加强党的领导地位，反而会削弱党的领导作用。
1.直接触及党与人大的关系
如何协调这一复杂问题依据我国宪法规定，各级人民代表大会及其常委会为权力机关，其他国家机关均由其产生并对其负责。按照我们现有的做法，我们党和党的机关处于领导地位，不直接参与公务员的具体管理，因而并不涉及党的机关与人大的关系处理问题。然而，一旦把我们党的机关工作人员纳入公务员范围，把党的机关直接纳入公务员法调整范围，事实上将会把我们党及党的机关置于与国家机关同等的地位，直接面临与人大的关系和地位协调等一系列复杂问题。如，党的机关是否要向人大汇报工作，是否要接受人大监督等，这些问题解决起来可能会十分棘手。
2.如何界定党对其机关工作人员管理的法律后果比较棘手
按照我们现有做法，党的机关工作人员不属于公务员范畴，相应地，党的机关工作人员在党内的活动及我们党对党的机关工作人员的管理，虽然必须在宪法和法律的范围内进行，但并不直接受某一法律的规范和调整，因此不会直接面临法律上的问题。假若把党的机关工作人员纳入公务员范围，则意味着党对这些工作人员的管理将直接接受法律调整的范围。由此将面临党的这些管理行为是否同其他国家机关的行为具有同样的法律后果问题。如党的机关对其工作人员的处理和处罚行为性质如何？将来是否可以同人事部门的管理行为一样被诉和进入司法程序，这些行为违法是否承担法律责任等等，必然会随《公务员法》的出台及实施而渐次暴露出来，并可能会引来更多的争议。
（二）与《宪法》规定的国家机构范围不一致
《公务员法》的渊源是多方面的，如宪法、法律、行政法规、规章、地方性法规、自治条例与单行条例、法律解释、国际条约与协定、党的文件、行政习惯、行政道德等，但《公务员法》最根本的立法依据是《宪法》。《宪法》规定的国家机构包括全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。将党的机关和政协机关的工作人员列入公务员范围，与宪法规定的国家机构范围不一致。
（三）不利于体现分类管理的要求
建国后很长一段时间，我国机关、企业和事业单位的工作人员统称“国家干部”，一行统一的管理办法。这种管理办法虽然在计划经济时期发挥了一定的作用，但缺乏科学性。1987年党的十三大提出对“国家干部”进行合理分解，以建立公务员制度为重点，建立科学的分类管理体制，改变用党政干部的单一模式管理所有人员的状况，形成各具特色的管理制度。
1993年《国家公务员暂行条例》、1995年《法官法》、《检察官法》的相继出台，就是在分类管理方面迈出的重要步骤。应该沿着分类管理、科学管理的正确轨道继续走下去。
（四）不利于为社会主义政治文明建设发展留有充分余地
将党的机关工作人员纳入公务员范围，与国际上通行的党政关系处理方法不符，容易引起争论。如果认为中国的党政关系有其阶段性特色，难以证明随着社会主义政治文明建设的发展，中国的党政关系永远是静止不动的，永远不会发生变化。
党政分开，明确党与政府的职能界限，是我国改革开放以来的成功经验，反映了社会分工的基本要求，体现公认的法理学、政治学、行政管理学有关原理的基本要求。
基于以上考虑，有观点认为对党的机关工作人员采取不同于国家机关工作人员的管理方法，既利于党的作用发挥，又可以避免不必要的麻烦。与此相关，如果不把我们党的机关工作人员纳入公务员范围，中国人民政治协商会议各级委员会机关中的工作人员、民主党派机关的工作人员列入公务员范围也将丧失合理性和必要性。
（第二节研究公务员范围需要考虑的两个问题
研究中国的公务员范围，需要集中考虑两个基本问题。
首先，人事分类管理、分类立法的思路还要不要坚持？党的十三大以来，人事分类管理的思路还存在，但人事分类管理的提法与做法存在着明显的区别。管理对象庞杂，“国家干部”的范围过于宽泛；管理方式陈旧单一，基本上用管理党政干部的单一模式去管理所有类别的人员。这是传统干部人事制度存在的两大弊端，由此产生两大问题；优秀人才难以脱颖而出，用人不正之风难以避免。因此，改革开放后干部分类管理是干部人事制度改革的逻辑起点，“以分类推分权”是其基本价值，人事分类立法是其基本途径。党的机关工作人员、国家机关工作人员分别立法，分类管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。自党的十四大开始至今，就不再提党的机关工作人员、国家机关工作人员的分类管理，只是提逐步建立“健全符合机关、企业、事业单位不同特点”的科学分类管理体制，由此初步形成目前机关、企业、事业干部人事分类管理的格局。国有企业实行劳动合同制度和管理人员、专业技术人员聘任制，干部与行政级别逐步脱钩；事业单位实行聘用制度和岗位管理制度。行政机关实行公务员制度，其他机关参照公务员制度。这种机关、企业、事业“大三类”的分类管理格局是否就不再发展了？机关工作人员内部的分类管理改革思路，是否就不再坚持了？这是中国干部人事管理体制的基本问题之一，有探究的必要。
其次，中国行政机关是否为行政权力的惟一载体？世界各国（地区）的公务员范围有大有小，但不可否认的是，在所有公务员中占绝大多数的是行政机关中的公务员，既属于公务员范围又直接受《公务员法》调整的是行政机关中的公务员，西方各国公务员制度初创时期，旨在保持“政治中立”与提高专业化水平的对象还是行政机关工作人员。1887年行政学的创始人威尔逊认为政治与行政的相对分开是建立公务员制度的政治前提，此处的行政主要是指与政治家相对而言的行政机关的工作人员。由此，给人们的印象是，只要是行政权力的载体即国家行政机关中工作人员，就应该划人公务员的范围。现在的问题是，如果一个机关不属于行政机关，却与政府机关一道成为行政管理的主体，掌握并行使行政权力，这类机关的工作人员是否也该划人公务员范围？一旦划人公务员范围，是否可以承担因行使行政权力而带来的法律责任？所以，应该本着求真务实的态度，就中国行政机关是否为行政权力的惟一载体问题做一探究。
一、人事分类管理、人事分类立法的思路还要不要坚持
