党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的政治路线和解放思想、实事求是的思想路线。随着党的政治路线、思想路线的确立，解决组织路线问题就成为当务之急。1980年8月邓小平在中央政治局扩大会议上深刻地剖析了党和国家领导制度以及干部制度的种种弊端，强调现行的组织制度和为数不少的干部的思想方法，不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。“希望各级党委和组织部门在这个问题上来个大转变，坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才。”1982年9月，党的十二大明确提出了对干部制度进行改革的要求。人事立法随之起步。
（一）国家机关工作人员：起草《国家机关工作人员法》时设想的公务员范围
根据中央的部署，中央组织部曾先后组织干部人事制度改革研讨小组进行专题研究，并起草有关人事法规，1984年着手起草《国家机关工作人员法》。当初的人事立法是一种“先总后分”的思路，“第一步，先制定一个干部管理或人事管理的基本法；第二步，再根据基本法的有关规定，制定若干单项法规或实施细则。”当时，就《国家机关工作人员法》的适用范围进行了探讨。
在纵向上的适用范围有三种意见，一种主张上自副部长下至一般干部；一种主张上自国家主席下至一般干部；一种主张上自国家主席，下至机关工勤人员。当时倾向采取第二种意见。
在横向上的适用范围，也有三种意见：一是主张只包括国家行政机关工作人员，其他方面的干部暂不纳入；二是主张包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和事业单位的工作人员；三是主张包括所有干部。开始是按中方案起草的，后经听取各方面的意见，又改为只适用国家机关，企事业单位的工作人员不包括在内。1985年，中央书记处听取《国家机关工作人员法》的汇报后，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》。1986年经中央政治体制改革研讨小组讨论决定，将《国家行政机关工作人员条例》改名为《国家公务员暂行条例》。
（二）分别制定各类工作人员的基本法规：《关于干部人事制度总体改革方案的构想》中的立法思路
1987年3月《关于干部人事制度总体改革方案的构想》，提出了“分类立法”的人事立法思路：“第一步，根据干部分类管理的要求，分别制定各类工作人员管理的基本法规，并按照不同职业人员的特点，制定相应的宏观管理法规，形成纵横交错的法规网络；根据各类基本法规的基本要求，制定有关各类人员的任用、考核、升降、奖惩、培训、轮换、工资福利、退休退职等方面的单项法规，使单项法规和基本法规相配套。”《关于干部人事制度总体改革方案的构想》对如何进行分类，提出了两种方案。第一种方案按照人员的职业特点，将干部队伍分解为十二类：
（1）党务工作人员，包括党的各级委员会及所属机构、派出机构以及各部门和各单位专职从事党务工作的人员；（2）国家行政工作人员，包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和政协机关中的行政工作人员；（3）后勤事务人员，包括从事审判、检察、辩护、公证等业务工作的人员；（4）司法工作人员，包括从事审判、检察、辩护、公正等业务工作的人员；（5）企事业管理人员，包括从事企业经营管理和科技、教育、卫生等业务管理的人员；（6）经济工作人员，包括从事财会、统计、税务等业务工作的人员；（7）科技工作人员，包括从事科研、技术、勘探、设计、信息、科技咨询、检测业务工作的人员；（8）教育工作人员，包括各类学校中从事教学业务的人员；（9）卫生工作人员，包括各类卫生医疗机构中从事卫生医疗业务的人员；（10）文艺体育工作人员，包括从事文化、文艺、体育工作的专业人员；（11）新闻出版工作人员，包括从事新闻、出版、广播、电视等业务的人员；（12）群众团体专职工作人员，包括工、青、妇等群众团体的工作人员和其他学会、协会、研究会的专职管理人员。
对每一大类人员，再根据规范化的职务序列或职称序列，划分若干职类。
这种方案的优点是，突出了人员的职业特点，有利于促进各类人员的职业化与专业化，有利于逐步向“职位分类”的方向发展。其缺点是，由于社会分工比较复杂，某些类别不容易完全体现职业特点；按照职业特点分类，比较难以形成主管部门总管本类人员的相对独立的管理体系。
第二种方案，以人员所在单位或行业的性质和特点为依据进行分类。
党政和有关部门的高级领导人（包括党和国家机关部长以上的领导人，全国性重要组织主要领导人和地方省级党政机关正职领导人）单独划出来，由党中央统一管理。任免程序，按照有关法律和章程规定执行；具体管理办法，可单独制定。
副部（省）级以下全体人员，可按他们所在部门的性质分为十一大类：
（1）党的机关工作人员；（2）国家立法、检察、审判机关工作人员；（3）人民政协机关工作人员；（4）国家行政机关工作人员；（5）新闻出版事业单位工作人员；（6）科技事业单位工作人员；（7）教育事业单位工作人员；（8）卫生事业单位工作人员；（9）文化体育事业单位工作人员；（10）企业工作人员；（11）群众团体工作人员。
对每一大类人员，再按工作人员的职业特点划分为若干职类，如党务工作人员、行政管理人员、各类专业技术人员、后勤事务人员，等等。
第二种方案分类的依据是“人员所在单位或行业的性质和特点”，而不是第一种方案分类所依据的“人员职业”。这种方案的优点是，保证了党中央对高级领导人员的统一管理，有利于党和国家大政方针的贯彻执行，其他人员按部门性质进行分类，容易建立起各自相对独立的管理体系，便于部门和单位进行管理；部门和单位用人自主权比较大，有利于协调单位内部各种职业的人员追求同一目标，便于单位实行目标管理。
值得注意的是，上述两种方案，党的机关工作人员与其他类别是区分开来的；国家机构的工作人员，时而合，时而分；分类方案设计时，将政协机关中的工作人员考虑在内；没有设计民主党派机关工作人员的归类。
（三）国家行政机关工作人员：《干部人事制度改革专题研讨报告》中设想的公务员范围
1987年5月，《干部人事制度改革专题研讨报告》中提出，实行干部人事制度改革的目标是，分解干部队伍，实行分类管理，改变各级党委及其组织部门统一管理干部的体制，建立国家公务员和其他各类人员相对独立的管理体系，形成各具特色的管理制度，改善管理办法，加强干部人事工作的法制建设，贯彻公开、民主、政绩的原则，逐步建立起一套形式多样的、民主法制健全的、充满生机与活力的社会主义干部人事制度，实现干部人事管理的民主化、科学化和法制化。“实现上述目标的突破口是，首先把干部队伍中行使国家行政权力的、执行国家公务的这一部分干部分离出来。形成独具特色的国家公务员体系。这是干部人事制度的关键所在。”当时建立其他各类人员各具特色的管理制度的基本设想是：
按照党政分开、政企分开、用人与治事相统一的原则，根据工作性质和部门行业特点，对国家公务员以外的其他干部，分别建立各具特点的管理制度，实行分类管理，彻底改变用管理党政干部的单一模式管理所有人员的管理办法。
党和国家机关经选举产生以及由人大决定任命的领导人，担负着决策和指挥的重大责任，对于正确制定和贯彻党和国家的路线方针政策，保证国家机器的正常运转，起着决定性的作用，在我国政治生活中占有重要的地位。对这些领导人的选拔和任用，必须严格按照有关法律或章程的规定进行。凡应选举产生的，要实行“差额报批、差额选举”的办法，如期进行选举，一般不得以临时任命代替选举。要完善选举。要完善选举程序和方法，使选举充分体现选举人的意志。凡应由人大决定任命的，必须按规定的程序办理。要保障选举机关对选举产生和决定任命的领导人，依法行使质询和罢免权。这些领导人要实行任期制。对他们的管理，要逐步形成一套适合其特点的办法和制度。
对党的机关和国家权力、审判、检察机关非选举产生和非经人大决定任命的工作人员的管理，可参照国家公务员法规，结合各自的特点，分别制定管理制度和办法。
对企事业单位工作人员，可采取灵活多样的管理办法。企业单位的主要负责人，由企业主管部门或资产代表者管理；事业单位的主要负责人，由党委或政府有关部门管理。企事业单位的其他人员，由各单位自行管理。起草具体管理办法，按照放开搞活的要求，在现有改革的基础上，进一步研究完善。
群众团体的工作人员，除工、青、妇等少数重要组织的主要负责人分别由党委或政府有关部门管理外，均由本组织按照自己的章程进行管理。其人事管理的改革，要有利于克服群众团体行政化、机关化的倾向。
建立健全社会调节机制。要赋予单位选择人员的自主权和个人的择业权，逐步实现单位和个人的“双向选择”，可首先建立和完善科技人员的流动机制，推动科技与经济的紧密结合，鼓励科技人员从事技术开发和经济开发事业。逐步形成人才市场，从根本上解决人员的正常流动与合理使用问题。
实行干部分类以后，各级党委除管理党务系统的工作人员以外，仍将管理国家机关由选举产生和人大决定任命的领导人以及某些重要组织的主要领导人。随着政治体制改革的发展，适应建立公务员制度的要求，应适当调整中央与省两级党委和政府干部管理权限。党中央管理国务院组成人员和省级政府领导人；省级地方党委管理省级政府的其他组成人员和省辖市级政府领导人。国务院各部委和省级政府各部门行政副职领导人，分别由国务院和省级政府管理。
随着实行干部分类管理以及管理权限的调整，各级党委组织部的主要职能要进行相应的转变。这种转变要有利于加强和改善党对干部人事工作的领导，适应党政分开后各级党委主要职能变化的要求，在协助党委管理好一定层次领导人员的同时，逐步以微观管理为主，转向以宏观管理为主。
（四）国家行政机关工作人员：党的十三大关于公务员范围的决策
1987年党的十三大关于干部人事制度改革的部署以及关于人事立法的重大决策，是1982年以来艰苦探索的一个总结。
党中央的重大决策再一次确定了“干部分类管理”与“人事分类立法”的思路。
党的十三大认为，当时干部人事制度改革依然存在一些重大缺陷：
“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。”因此，干部分类管理成为解决干部人事制度实际存在弊端的逻辑起点与实际切人点。实行分类管理的实质与根本目的，就是为了改变集中统一的管理体制和陈旧单一的管理模式，根据各类人员的不同特点和成长规律，制定各具特色的管理制度和管理方法，为科学管理创造条件。
十三大报告指出：
“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。”“在建立国家公务员制度的同时，还要按照党政分开、政企分开和管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，对各类人员实行分类管理。主要有：党组织的领导人员和机关工作人员，由各级党委管理；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。”当时的基本设想是：鉴于一开始起步就制定《公务员法》，还缺少经验，可以先搞一个《国家公务员暂行条例》，由国务院下发执行，经过几年的试验，不断完善、修改，最后再改成《公务员法》，由全国人大通过实行。以后的《公务员法》立法基本是按这个设想进行的。
1988年，七届人大一次会议做出了人事立法分两步走的部署：“要尽快制定《国家公务员条例》，研究制定《国家公务员法》。”在起草《国家公务员暂行条例》的过程中，如何界定公务员范围有过两种意见：一是包括整个国家机关的干部，二是主张先从国家行政机关起步。鉴于国家公务员制度刚刚起步，缺乏经验，范围不宜扩大，最后采纳了第二种意见；否则，许多矛盾不好处理。今后如有条件，可逐步扩大。
（五）国家行政机关中除工勤人员以外的其他工作人员：
《国家公务员暂行条例》中的公务员范围
1993年4月24日，国务院第二次常务会议正式通过了《国家公务员暂行条例》，8月24日总理签署发布，10月1日起施行。《国家公务员暂行条例》适用于“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”（第3条）1993年12月，八届人大常委会将制定《公务员法》列入立法规划，以中央文件下发。
从此，公务员制度的实践过程，也是在逐步积累经验的基础上起草《公务员法》的过程。
（六）《国家公务员暂行条例》实际调整的公职范围
1993年～2004年人事立法的实践表明，十三大关于“人事分类立法”的决策只有部分得以实现。1995年2月28日八届人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》，法官、检察官按照《法官法》、《检察官法》进行管理，其管理原则和主要管理内容与公务员制度相一致。法院、检察院中法官、检察官以外的其他工作人员，中国共产党机关、人大机关、政协机关、民主党派和群团机关的工作人员参照管理；行使行政管理职能事业单位的工作人员依照管理。一度起草过的《中国共产党机关工作者试行条例》始终没有面世。
1993年《国家公务员暂行条例》规定的公务员范围是一个小范围，但人事实践中“按照”、“参照”、“依照”《国家公务员暂行条例》管理的确是一个大范围。在某种角度上说，旧的单一管理模式改变了，新的单一管理模式开始了。
