1912年8月，北京政府颁布了《中华民国国会组织法》和众参两院议员选举法，规定了西藏地方选举众参两院议员的办法。因英帝国主义挑拨离间，强行干预，西藏地方未能进行选举。1913年4月，北京政府颁布《西藏第一届国会选举法》，迫于西藏地方不能进行选举，规定“西藏之选举监督，以蒙藏事务局总裁充之”。因此，第一届国会西藏众参两院的议员选举在北京进行，选出众参两院议员各10名，两院后补议员各10名，共40名。他们以西藏地方代表身份参加了两院活动，其中不少人是九世班禅派驻北京的工作人员和十三世达赖喇嘛进京觐见时留在北京的办事者。
二、南京政府设立蒙藏委员会
西姆拉会议后，全国人民强烈反对英帝国主义干涉中国内政、企图分裂祖国的罪恶行径。1919年的五四运动，迫使北京政府更加重视维护对西藏地方的主权。1919年8月，北京政府命甘肃督军张广建派人进藏，联络西藏各界，“作釜底抽薪之计”。张广建派甘肃军事咨议李仲莲、军事参事朱绣和大喇嘛古浪仓、拉卜尖贡仓等人入藏。11月下旬，李仲莲一行抵拉萨，先后同十三世达赖喇嘛、噶厦官员、三大寺代表多次会晤磋商，双方感情日益融洽。经过4个多月的工作，就维护国家统一和民族团结的基本问题达成了共识，冲破了英帝国主义的阻挠，恢复了中断10年之久的中央政府与西藏地方的直接联系，实现了旷日持久的康藏战争“永远停战”。
1927年4月，国民党南京政府建立。中国共产党领导的新民主主义革命进入建立农村革命根据地、开展武装斗争的土地革命时期。南京政府忙于“围剿”革命根据地，进行新的内战。直到1929年，南京政府司法院才制定了《清理藩院则例》为特别法，提交最高法院认定。“在未颁布特别法令以前，得酌予援用”。
保持了中央政权对西藏地方统辖的立法连续性。1931年，颁布了《中华民国训政时期约法》，规定“中华民国领土为各省及蒙古、西藏”，重申西藏为中国的领土。提出“蒙古、西藏之地方制度，就地方情形，另以法律定之”。对蒙古、西藏的特殊性给予肯定，在管理上与内地各省加以区别。
1928年7月，南京国民政府设立蒙藏委员会筹备处，年底任命阎锡山为蒙藏委员会委员长。蒙藏委员会隶属行政院领导，与政府各部同级，1929年2月开始正式办公。国民政府公布了蒙藏委员会组织法，规定其职责主要是蒙藏地区的行政事务及其他有关事宜。委员会设委员长一人，副委员长若干人，下设蒙事处、藏事处、调查室、总务处、翻译处等办事机构。为了加强蒙藏地区的工作，政府有关部门还设立了蒙藏事务专门司处。蒙藏委员会设立后，相继制定和颁布了一系列法规，如《蒙藏回疆各地方长官及宗教领袖人员来京展觐赏赉办法》《喇嘛任用办法》《边疆武职人员叙授官衔暂行条例》等，使包括西藏在内的蒙藏少数民族地区部分管理工作纳入法制轨道。蒙藏委员会在实施对西藏的管理过程中，把促进西藏地方同中央政府的关系，“祛除中央与西藏之隔膜”作为对西藏施政的“第一要务”，做了不少积极有效的工作。其中最为突出的是重视蒙藏地区教育事业的发展，兴办学校，培养各类人才。先后在南京、北京和甘、青、川、藏等藏区设立了蒙藏学校，除了普通中学教育，还开办了师范、畜牧、农业、卫生等专业班级或专门学校。对蒙藏地区赴内地学习的生员，从宽录取，实行公费教育或助学补助，从而增进了蒙藏地区同内地的人员、科技、文化交流，为少数民族地区培养了一批新型知识分子，不少人成为该地区1949年后中国共产党和地方人民政府少数民族干部的骨干。
【第五节】西姆拉会议
1913年10月—1914年7月，在印度北部西姆拉召开的所谓中、英、藏三方会议，是英印当局策划操纵的一次阴谋分裂中国、吞并西藏的严重事件。虽然因中国政府拒绝签字而使会议条约成为一纸非法空文，但它严重破坏了中央政府同西藏地方的关系，所谓“麦克马洪线”问题，至今影响着中国和印度之间的关系。
一、西姆拉会议的历史背景
1904年，英帝国主义发动了第二次侵藏战争，十三世达赖喇嘛在兵临城下之际离开拉萨，英军头目荣赫鹏迫使拉萨代理摄政签订了不平等的《拉萨条约》。清政府认识到“西藏之地南通云南，北连甘肃，东接四川，万一西藏不守，则甘肃，云南、四川具属可危，而内外蒙、长江一带，亦具可虑”。治理西藏，刻不容缓。1905年，驻藏帮办大臣全凤在巴塘、理塘改土归流，因其行为过激，不久被杀。随后清廷派赵尔丰率军镇压，推行新政。1906年，张荫棠奉命查办西藏事务，“收回治权”，并建议以武力为后盾治理西藏。1909年8月，清廷派钟颖率兵3000人入藏。1910年2月11日，川军进抵拉萨，十三世达赖喇嘛匆忙离藏，出走印度。1905年清廷派外务部侍郎唐绍仪赴印，声明《拉萨条约》无效，中国对西藏拥有完全的主权。几经谈判，于1906年在北京签订了《中英续订藏印条约》，虽然该条约规定中国政府对西藏拥有主权，但英国攫取了增开商埠、占领春丕谷3年等特权。1908年4月，张荫棠在印度加尔各答与英印当局订立《中英修订藏印通商章程》，中方又收回了一些权利。
十三世达赖喇嘛到达印度后，英印当局通过外交渠道向中国政府施加压力。
1910年2月25日，印驻华参赞麦慕照会清廷，声称“英政府虽无意干涉西藏内政，但对于该地发生的扰乱治安事件，不能漠然不问”，为公开干涉西藏事务做准备。1911年底，英帝国主义悍然发动了阿尔波军事远征。到1913年底，英军在鲍威尔的指挥下，数次侵入西藏，建立了一个殖民主义的所谓“东北边境省”。1912年8月17日，英使朱尔典提出备忘录，公然暴露了变西藏为英国殖民地的野心。
1913年1月，外蒙古与西藏签订了《蒙藏条约》，条约中居然写有“蒙藏两国，互相援助”的条款。朱尔典认为分裂西藏有机可乘，便提出“英国、中国和西藏订立三方条约，可能是最好的解决办法，而三方在印度举行谈判，将是订立此种条约的良好开端，即使谈判失败，我们也可以获得更加有利地位与独立于中国之外的西藏进行会谈”。就是这种形势下，英帝国主义策划的西姆拉会议拉开了序幕。
二、西姆拉会议
会址问题：民国政府原指望在伦敦举行谈判，目的在于少丧失一些权益。1913年4月，英方通知中方会议要在大吉岭举行，中方未提异议。6月，英方又通知会址定在西姆拉，民国政府只好同意。正如哈丁治所说，这样做的目的是为了让英国更加有效地控制会议，并使西藏代表少受中方谍报人员的影响。
代表人选问题：1913年3月，民国北京政府决定前清驻藏帮办大臣温宗尧为中方代表，温宗尧获悉会议在印度举行后，以辞职表示反对。6月，袁世凯推荐张荫棠为中方代表，遭到朱尔典的坚决拒绝。最后改派陈贻范，因陈贻范曾在英使馆任职多年，对英“很友好”，朱尔典当即表示同意。民国政府后又任命具有强烈反英倾向的胡汉民为谈判代表，与陈贻范享受同等待遇，但立即遭到英方抗议，迫使中方撤销对胡汉民的任命。与此同时，英政府派麦克马洪为英方代表，西藏地方派亲英大贵族司伦夏扎·边觉多吉为代表，助理人员有诺布旺杰和三大寺僧官代表。在代表的权限问题上，民国政府坚决不承认西藏地方代表享有全权，任命陈贻范为西藏宣抚使，王海平为副宣抚使，以明确对西藏的主权关系。
会谈方式：民国北京政府外交部参事顾维钧代表中方提出，中方建议分为两个双边谈判，即民国政府先与西藏地方商谈，之后再与英方谈判，“将来会议结束后，可根据议定之款，由中央政府代表与西藏地方代表另缮一文，作为中藏条约，另行签字。再由中英代表根据决议之款，订立条约，如藏员亦愿加入其内，则亦可按照光绪三十二年（1906年）办法，准其附签于后”。说明西藏代表不能与中央政府代表享有平等签字资格。而英驻华代办艾斯顿的答复是“分签二纸一层，恐本国政府碍难照允”。不难看出，西姆拉会议是一次酝酿着重大阴谋的会议。
会议主要内容：1913年10月6日会议一开始，夏札就抛出了英人为之炮制的提案，其要点是所谓“中国和西藏彼此从来没有存在过从属关系，将来也决不会相互联系”。提出要划定“中藏边界”，说西藏边界线包括青海全境和川边藏区。
不但完全无视几百年的历史事实，而且要割青海全境和四川大片土地，理所当然地要遭到中央政府代表的坚决反对。针对这一提案，陈贻范指出：“对于西藏方面所提出之基本意见，不能予以承认，其理甚明。关于西藏问题，除下列各条为基本依据外，实无他途。”“一、西藏为中国领土之一部分，其向为中国领土之关系，继续无间；二、中国可派驻藏长官驻扎拉萨，所享之权利，与前相同，并有卫队两千六百名，除一千名驻扎拉萨外，余一千六百名由该员斟酌，分驻各地；三、西藏之外交及军政事宜均应听受中国中央政府指示而后行，非经由中国中央政府不得与外国订商；四、西藏人民之以向汉之故，因而被监禁，产业被封者，西藏允一律释放给还；
五、藏员所开之第五款可以商议；六、前订之通商条款如需修改，须由中英两方面根据光绪三十二年四月初四日中英所订藏事正约第三款商议；七、中藏边界兹于附上之图内约略画明。”
陈贻范提案坚持西藏是中国领土不可分割的一部分的原则，坚持中央政府对西藏地方的统辖关系。面对双方提案相距甚大，会议处于僵持状态，麦克马洪以调解自居，提出了所谓的中藏疆界问题。夏札即刻表示赞同。
对此，陈贻范表示，疆界问题本非这次会议议题，因而持否定态度。麦克马洪又趁机抛出“调停约稿”11条，胡说中国对西藏只有“宗主权”，还提出划分“内藏”、“外藏”的问题。所谓“内藏”指接壤内地的藏区，“外藏”包括了西藏、川边藏区和青海的一大部分地区。提出中国在内藏享有若干主权，外藏实行“自治”，中国在外藏不派驻军队，不驻文武官员，只可派大员带卫队驻拉萨，卫队人数不超过300人等。
麦克马洪的调停约稿，实质是分裂中国，把西藏纳入英国殖民统治的范围。
由于陈贻范等人坚决反对，英方对所谓“调停约稿”不得不稍加改动，但仍企图诱迫中方代表签字。1914年4月27日，中国政府代表、西藏地方代表与英国代表再议，麦克马洪声称必须在草约上签字。他们先交西藏地方代表签字，然后由英方签字，最后交中方签字，并要求陈贻范立即决定。在英人的威迫下，陈贻范为“免致破裂”而“从权画行”，即草签，在草约上写下了其姓名的英文缩写。同时声明：
“事之情形，既系如此，本专员亦可画行，惟详切声明，画行与签押当截然分为两事。签押一层，必须奉有训令而后可。”明确表示正式签字要由民国政府批准。4月28日，北京政府电令陈贻范，“执事受迫画行，政府不能承认，应即声明取消”。5月1日，又电告陈贻范不得在正式条约上签字。同时，中国政府照会英国驻华使馆，说明陈贻范在没有接到政府训令的情况下草签条约纯属个人行为，已声明无效。7月3日，在最后一次会议上，陈贻范拒绝签字，并正式声明：凡英国代表与西藏地方代表本日或他日所签订的条约或类似文件，中国政府一概不予承认。至此，长达9个月之久的西姆拉会议，以中国政府拒绝在条约上签字而告终。几天后，中国政府两次照会英国政府，严正声明：“中国政府不能擅让领土，致不能同意签押，并不能承认中国未经承诺之英、藏所签之约或类似之文牍。”
这表明西姆拉会议条约和类似文件都是非法的、无效的。
西姆拉会议期间，从未讨论过中印边界问题。英国人私下与夏札接触，背着中国代表，秘密换文，以这种形式于1914年3月24日，英方代表麦克马洪在一条以喜马拉雅山山脊为界的藏印边界地图上签字，把中国西藏门珞渝、下察隅一带的9万平方公里国土划给当时被英国统治的印度。这就是所谓的“麦克马洪线”。对此，不但中国政府从来未予承认，当时西藏的最高政教首领十三世达赖喇嘛也从未承认过这个签约。“麦克马洪线”问题一度恶化了中央政府和西藏地方的关系，给日后中、印两个亚洲大国之间的关系留下了隐患。
【第六节】西藏地方与中央政府关系的改善和发展
1927年南京国民政府成立，并逐步取得了对全国的统治，号召“国内各民族一律平等”，加强了与九世班禅额尔德尼、十三世达赖喇嘛和西藏地方的联系，逐步使中央政府同西藏地方的关系得以全面恢复。
一、九世班禅维护统一、反对分裂，一生忠诚爱国
九世班禅额尔德尼·却吉尼玛，于1883年2月19日出生于西藏塔布地区的噶厦村，俗名仑珠嘉措。1888年2月26日，经光绪皇帝批准，由驻藏大臣文硕主持，在布达拉宫举行金瓶掣签仪式认定为九世班禅额尔德尼。1892年2月1日，九世班禅在扎什伦布寺坐床，1902年5月22日，由十三世达赖喇嘛在大昭寺授比丘戒。九世班禅在世时，正是中华民族内忧外患频仍的多事之秋，他心系国家兴旺，坚持维护国家统一、民族团结，一生奔走呼号，进行了不懈的努力，是我国近现代历史上一位杰出的爱国宗教领袖。
1904年，英帝国主义发动第二次侵藏战争后，九世班禅和十三世达赖喇嘛同心协力，动员全藏僧俗民众，英勇抗击英国侵略者。九世班禅曾主动向达赖提出班禅拉章承担1/4的抗英费用，并积极向当时的驻藏大臣有泰献计献策。当英军迫近拉萨时，班禅首先想到达赖喇嘛的安危，从扎什伦布寺致函达赖喇嘛：“据悉英军将侵入拉萨，我深为圣师之安危担忧。故是否由我处与英方会谈，以缓险局，请予赐教。”
在英军抵达浪卡子，威胁拉萨时，他及时组建了一支200多人的日喀则地区僧军投入战斗，九世班禅派往前线的代表苏康努森本堪布在战斗中英勇牺牲。
