记得有支歌叫什么来着，其中一句歌词叫乘着歌声飞翔，看到那些鱼贯而入北京市宣武区公安分局户证办理中心的人，笔者就想起这句歌词。我不太确定他们是乘着歌飞翔至此的，但有一点我敢确认，倘若他要来这里办理户1：1手续，应该是一次阳光之旅。不久前，来这里暗访的北京市委副书记、市公安局党委书记、局长强卫对宣武区公安分局户证办理中心进行了一系列调查，当他来到洒满阳光的大厅，看到无限透明的新的运行机制，脸上立刻浮现出灿烂的笑容。由于领导和群众不谋而合地确认，因此，我断定凡来这里办事，绝对是一次真正意义上的阳光之旅。
龙年之秋，一连十数天，宣武公安分局领导一千人都在辖区不停地奔走逡巡。宣武区为北京老城区之一，面积16.53平方公里，东西方向跨度为7.1公里，南北方向跨度为3.5公里，常住人口19.8663万户，53.4725万人。这是北京人口密度最大的城区之一.在这样的地方穿行，犹如在不同流向的河水里游走，你就是一条鱼。你得用一条鱼的智慧九曲十八回地探询和辨析。即使是同一条河流，水也是分层次的，就像我们城市有街区一样。为了提高民警全心全意为人民服务的思想，北京市公安局在全局开展了三项教育，宣武分局一干人就是为落实三项教育而走访人民群众的。此时他们正把自己化为一条鱼，向着河流最深的地方游去……
走访中，他们触摸到了社会的底层，触摸到了一些原来很难触及的部位。这是些阳光照不到的地方，它们由于天长日久，成为一种难以治愈的痼疾，影响着公安机关的形象。诸多问题中，群众反映最大的是户籍管理问题。
户籍管理工作是国家行政管理的一项重要内容。我国现行的户籍管理体制沿袭制，民国以来沿用至今。1958年1月公布实施了中华人民共和国户籍管理条例，明确户籍登记工作由公安机关负责，以公安派出所管辖区为户籍管辖区，派出所建立了相应的户口登记统计报表制度，这一模式一直延续到现在。这种模式伴随着我们走过了计划经济时期，因为适合当时的国情民情，取得了良好的管理效果，曾和人民群众的赞誉一同走进记忆，成为一种尘封的美好往事。
但是，它现在有些步履维艰了。
一是它体态臃肿。全区有8个派出所，每个派出所都配备专职户籍内勤。但是，这些户籍民警大都是都市守望者，他们只能在那里静守，却不知居民何时能上门登记，这样就会造成警力的大量闲置。然而，如果不去守望，去掉编制，又会使人民群众登记无门，产生积怨。另外，户籍登记，还要专设群众接待室、登记接待室、微机室、户籍档案室等等，8个派出所8套重复的办公设备和办公室，造成大量人力物力浪费。据调查统计，2000年8个户籍派出所全年共办理各种户口迁移和证件手续9.1044万人，日办理量为249人，平均每个派出所年办理量为1.1381万人，日办理为31人，如果按办理一人户口平均需要7分钟计算，每个派出所一天实际办理的时间不足4小时。与之比对的是区内的银行系统的各类金融网点，在110个网点中，每个办理点日办理量高达300余宗，两者相比，全区8个派出所日办理量总和还没1个金融储蓄网点的办理量多。另外，由于地域大小和人口数量等情况的差异，8个户籍派出所办理量也存在着差别，如白纸坊派出所日办理量相对较多，平均46人，而椿树派出所只有18人，工作量存在着明显的不均衡问题。这种忙闲不均，人力物力的浪费完全是体制本身的罅隙所造成的。
这种管理模式还制约了规范化管理和工作效率的提高。在通常情况下，一个居民办理户15要经过主管户籍民警、所长及分局户籍处层层审批方能完成，在这个被人为抻长的管道里穿行，居民们自然会备感艰难。门难进，脸难看，事难办似乎是这个体制下每天都要上演的固定节目。居民在这样的情况下，本来出门时的心情很不错，他或许是新添了一个大胖孙子，或许是刚刚携来美人归，这种人生乐事往往不可多遇，想乘兴而去，在喜庆的日子办了户口去寻找双喜临门的感觉。就在这时他来到了派出所。他因这种繁琐就折了最初的兴头，紧接着就因你的零度表情而有些懊丧，这时，他或许碰上一个不负责任的民警，他运用手中的权力对前来登记的人进行刁难，于是这次原本是幸福之旅的体验就会成为痛苦经历，他或许会因此改变人生的看法。而值得注意的还有户籍管理条文不太明晰，公开性不强，政策透明度不高等问题，在掌握政策上随意性较大，同一性质的户口迁移，由于经办民警素质不一，掌握政策水平不同，或者人际关系有远近，往往出现不同结果。这种没有统一量化标准和规范标准的做法，很像手工作业，所谓尺度标准很容易即兴发挥，这种模糊状态为申报户口方面的不正之风创造了条件。户口户口，没有户口，难以煳口。中国的户籍制度，千年相袭，从古代走到现代，薪火相传，已经渗透到老百姓血脉里了，因户口和分配住房、子女人托、入学分配、看病住院等紧密相连，关涉到每家每户的切身利益，老百姓都把它当做天大的事。
但是，事越难办，越添堵。
创安是警界的流行用语。别的单位搞创收，警察有收不能创，只能创安。人民警察的职责就是打击犯罪和维护人民的生命安全和正常的生活秩序。于是，他们就叫创安。创安不是一句空话，它需要实实在在的工作，需要警力的倾注，需要物力的保证。在编制少任务重的情况下，户籍工作就会造成挤压。因为通常情况下，派出所内勤民警负责户口登记和统计，外勤民警负责户1：3调查、核实和一些特殊情况下的审批，它需要内外结合才能完成。由于创安牵扯进大量警力物力，于是户籍工作就难免受到影响。而居民们正常的申报户籍工作，就变得有些异样，有些变形，有些难办。
机制和人为两种因素造成了户籍管理的漏洞和黑洞，这个黑洞随着社会风气的变化难以控制。黑洞是见不得光的，这是太阳照射不到的地方，在这个层面里，滋生的往往是不正之风和腐败现象。一方面，一些群众为了一己私利，本不够申报条件的也托关系、走后门，个别民警坚持原则不够，致使一些不该办理的户口也得到解决；另一方面，把人户、分户等直接影响居民生活的天大的事情，交给难以正常实施监督、并没有统一衡量标准、又很难在阳光下操作的户籍民警，这样的机制就往往不单发生服务态度不好等工作作风问题，而且还会出现吃拿卡要甚至徇私舞弊等严重问题。宣武分局在调查中发现，由于正常的户籍工作受到这样那样的干扰，居民原本应该解决的问题却久拖不决，有些情况令人难以置信。一户居民来信反映说：
我是宣武区后兵马街21号一住户，我们一家三口于1993年10月搬至现住址。原住户因为没有跟我们联系上就将户口迁出，所以我们的户口没有及时迁进来。后来，我们多次找过管片民警，并根据片警的要求写了申请，并将申请书及房契、户151本、身份证等复印件交给了派出所的片警，后来一直没有消息。据说是报上去了还没有批下来。我们已经住了7年多了。这7年来，由于没有户口，给我们的日常生活带来了诸多不便，比如孩子上学，由于没有户口，只能到原户口所在地西城的学校，现在孩子已经五年级了。而且由于没有户口，每年换煤本都换不了，只能管邻居借，或者买私人的煤，生活很不方便……
看完信，领导们感到异常沉重。这户居民因为办不上户日，挨过了一个接近八年抗战那样的困难时光。一个仅仅因为户籍工作疏忽的情节，却导致了一个家庭被排斥在社会整体之外的辛酸故事。他们全家被抛弃了。一个老百姓的寻常日子，无非就是柴米油盐酱醋茶，无非就是生儿育女挣钱养家，幸福平安！可是，这户居民却要在困顿中过活，别的且不说，单说那个至今仍在西城上学的孩子，从一年级到五年级，他要比别的孩子多遭多少罪！不管是七月酷暑，还是数九寒天，他都要穿街走巷，吃苦受累不说，该浪费多少时间和精力。人心都是肉长的，我们现在上有老，下有小，如果这事摊上我们自个，我们能忍受七八年吗？我们能没有怨言吗？我们是人民警察，我们的宗旨是为人民服务，如果我们听任这种状况再继续发生下去，人民群众能对我们的政府和警察满意吗？市局党委2000年初提出保稳定、打基础、抓改革、兴科技、强素质的15字方针应该成为改变这种现状的动力源泉，群众稳定是一切稳定工作的基础，是百稳之首。群众不稳，是虚假稳定，群众稳定，个别人翻不了大浪。因此，户籍管理改革势在必行。
宣武分局的领导们统一思想后，一致认为户籍管理现状必须尽快改变，1日的机制必须改革，见不到阳光的无光操作，必须改为阳光操作。
但是，究竟如何改革，领导们心里还没有底数。
一次，分局几个党委成员在调查归途谈论如何应对户籍工作的不正之风时，突发奇想：能否把户籍办理工作统一起来，在分局设立办理中心，阳光操作、简便手续，不就排除了运用职权向群众营私舞弊的可能性吗？他们的提议立时引起党委成员的一致赞同。宣武分局党委决定户籍改革的消息首先在民警内部引起轩然大波。
或许是在以往的轨道上滑行惯了的缘故，一些民警对此充满疑虑。也有的民警认为是多此一举，是哗众取宠，也有的干脆持反对态度，也有一些民警给予分局党委以有力的支持。
在众说纷纭中，为了进一步了解建立户证办理中心的科学依据和可行程度，分局成立了调研小组，开展了一系列的论证工作。他们深入基层户籍派出所，走访了公安部、公安大学、市局八处有关科室和北京市警察学院，以及居民群众，向社会各界征询意见收集反映。走访中，公安学校的专家学者们对宣武分局成立户证中心的设想给予了高度评价，认为它是新形势下的一个创举，具有鲜明的时代特点，在北京这样的大都市里完全具有可行性。从对民警和群众的调查情况看，分局党委也受到了鼓舞。在被调查民警299人中，持赞成态度的有238人，占80%；持反对意见的有51人，占17%；持观望态度的10人，占3.1%；被调查群众570人，赞成的374人，占66%；反对的164人，占29%；态度不明朗的32人，占5%。总体上看，70%以上的人认为建立户证中心能解放派出所警力，提高办公效率，能有效地杜绝不正之风，为群众提供方便服务。
有了深入的调查，就做到了心中有数，有了数据，就有了依据，有了群众的支持，心里就有了依靠。尽管仍有一些风言风语吹过来，但分局党委一班人都认为，从表面上看，这似乎只是户籍管理工作改革与否的问题，而实际上这是一场思想观念上的革命。一些同志的思想观念显然还不能适应这场新变，但是，我们无论如何也要起飞，哪怕是负重起飞，也要冲向天去！宣武分局一位领导追忆当时的情形时说。
一只白色大鸟一声唳叫冲向天际。这是一片陌生的天空，它的长翼奋力划动，我们甚至能听到它与空气接触瞬间发出的声响。它的翅膀由于从水泽中飞来，上面点点滴滴沾染着旧日的草屑和泥浆。毫无疑问，这是一双沉重的翅膀。但是，重要的是它一直在飞，在飞……
这是一幅多么感人的立志改革顽强拼搏的图景啊！
