可见，发展党内民主，主要是从规范党内权力关系与发展基层直接民主两方面推进。要推进这两方面，关键和难点是实现自下而上党内“授权”与维护自上而下集中“领导”的有机统一。
二、规范党内权力关系
规范党内权力关系的基本原则和边界是：既要体现党内自下而上的授权权威，又要维护全党自上而下的领导关系和领导秩序。党内权力关系的“症结性”问题用邓小平的话来说是“权力过分集中”：在党的整个组织体系中表现为“向上”集中，向党的委员会以上集中，向党委书记集中。这样，一方面不利于把全党的智慧和潜力调动出来，另一方面，导致党内权力自下而上的委托代理“链条”在党的委员会以下出现“虚化”，权利主体（党员及代表）对权力出现“失控”的局面，党内的间接民主没有真正落到实处。为什么出现这样的状况？原因比较复杂，有历史的、国情的和体制的根源，但主要一点在于，我们党是一个在民主集中制原则下组织起来的严密的政治组织。党内各层级之间的关系，除了自下而上的一般权力授受关系外，还有一层自上而下的领导和被领导关系，重点是遵循自上而下的“四个服从”原则（少数服从多数，下级服从上级，个人服从组织，全党服从中央），而且从过去搞计划经济的实践看，这种领导和被领导关系才是真正起着支配性作用的。在发展党内民主过程中，一方面，维护这种领导和被领导关系也是必要的。因为党本身是一个政治组织，党员有共同的价值追求，并且是自觉自愿加入的，所以党作为政治组织是需要强调团结统一甚至步调一致的。从这个意义上讲，党内民主的特点本质上不同于社会民主，它只能是把社会民主的要素引入党内，而不是（也不可能）把党内变成一个实验民主的“小社会”或“特区”。另一方面，扩大自下而上的党内民主是党的“生命工程”，只有积极稳妥、扎实有效地推进党内民主建设，在坚持民主集中制的基础上，增强党内民主意识，落实党员主体地位，完善党内民主制度，党的执政能力才能提高，党的创造活力才能发挥，党的先进性才能体现。
由此可见，发展党内民主，规范党内权力关系，既要体现党员的权利主体地位和意志，又要维护全党自上而下的领导关系和领导秩序。目前的主要问题是自下而上的权力授受出现“弱化”和“虚化”。所以近年来改革创新的重点也集中在这些方面，主要举措有：
一是落实和保障党员民主权利。中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，明确了保障党员权利的措施和责任，规定了行使党员权利的程序和要求。特别是对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利和保障措施作了规范性的规定。下一步推进的重点应当是体现党员对党内重大决策、重大事务和主要干部的终极选择权。
二是提升党的代表大会作为最高权力机构的作用。一方面，在中央的部署和要求下，一些地方进行党代会常任制试点，探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径，积累了一些经验。另一方面，中央制定了实行党代表任期制的具体意见，重点探索党代表发挥作用的途径和方式。下一步推进的重点应当是让党代表真正由党员选择、真正代表党员、真正对党员负责，使党代会“弱化”和“虚化”的权力得到“强化”和“实化”。
三是完善党的委员会制度。在党的十六届三中全会上，出现了前所未有的政治局向中央委员会“述职”的议程，从此中共历史上建立了政治局向中央委员会全体会议报告工作并接受监督的制度。地方各级党委常委会向全委会报告工作也正在形成和规范。地方各级党组织通过“决策权力下移”和改变决策方式加强全委会的决策地位。一方面，发挥全委会对重大问题的决策作用，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。普遍建立了地方党委全委会对下级党委、政府主要领导干部拟任人选和推荐人选投票表决制度，全委会的职能得到一定的发挥和加强。另一方面，健全党委集体领导和个人分工负责相结合的制度。推进以精简领导班子职数、减少副书记职数、落实常委分工负责制、扩大党政领导班子成员交叉任职为主要内容的改革创新。下一步推进的重点应当是由形式上的对下负责向实质性的对下负责转变，彻底改变全委会权力“弱化”和“虚化”的局面。
四是在干部选任方面增强竞争性，加强党内监督。加强领导干部的选拔任用管理和监督，是克服党内自下而上权力“弱化”和“虚化”的重要一环。目前探索的主要方向是增强竞争性和加强监督两个方面。在增强干部选任的竞争性方面：一是改进候选人提名制度，实行上下结合的提名方式，采取组织推荐、党员推荐、群众推荐和个人自荐相结合的办法，将大多数党员和普通群众的意愿作为推荐候选人的基础。二是规范选举程序，改进选举方式，完善候选人介绍办法，适当扩大差额的比例和范围。在党的十八大之前的地方四级党委领导班子换届中，普遍采取了差额推荐、差额考察的办法，一些地方还在差额推荐、差额考察的基础上探索实行差额表决。十七大代表、十八大代表选举，差额比例基本上都超过了15%，比十六大时增加了5个百分点，在推荐提名阶段也普遍做到了差额推荐。三是逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，在基层党组织进行了“公推直选”试点。在加强党内监督方面，重点是中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例》，首次明确提出党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。并对各级党委的职责、党委委员和纪委委员的责任以及党员的责任和权利都作出明确规定。
下一步推进的重点应当是，干部选任在每个层次都要普遍增强竞争性，特别是地方各级“一把手”书记要废除现在普遍采取的等额选举方式，实行竞争性的差额选举。另外，党的中央委员会以上也将逐步地、稳妥地由等额选举方式转向差额选举方式：第一步，在竞争性差额预选（或推荐民测）的基础上实行等额选举，十七大、十八大政治局委员的产生就采用类似这种形式，可以进一步规范并形成制度；第二步，实行竞争性的差额选举。在加强党内监督方面，重点要推进党员、党代表、党委委员对权力部门和各级领导干部的民主监督，推进自下而上的监督。
三、发展基层直接民主
发展基层直接民主是党内民主建设的基础和方向。发展基层直接民主与坚持党内有序领导的有机统一，主要从两方面实现：
一是直接民主要扎根在基层，而不是扩大到全党。基层直接民主应当推进到哪一级合适呢？根据国情、党情和民主制度的特点，推进到县域范围比较合适。其一，每个县的党员平均不超过一万人，采取直接选举的规模是合适的。其二，县级政权是最完整的一级基层政权机构，功能和架构齐全，党员和群众能够全面地、充分地直接行使权利。这一特点是乡镇一级不完全具备的。其三，县级党组织和基层党员、基层群众是直接联系的，方便党员和群众直接行使民主权利。
二是基层直接民主的突破需要“上”“下”各让一步。直接民主实质是“还权于民”“还权于党员”“还权于权利主体”，还给普通党员和群众在公权领域特别是干部选任上的选择权。但是，这种还权不是完全的主体更换，不是完全取代党组织（特别是上级党组织）的既得权力，而是党组织和党员群众联合行使选择权，体现党组织和党员群众双方的意图。比如，在干部选举上，党组织（特别是上级党组织）管标准，党员群众选“人头”（具体干部）；在干部标准制定上，既体现党员群众的意愿，也反映党组织的价值取向。
发展基层民主的基本方式是选举，选举是党内民主的最直接体现。早在党的十三大，就改革和完善了党内的选举制度，明确规定了党内选举的提名程序和差额选举办法。进入20世纪90年代，在社会基层，随着以群众自治为代表的基层民主的发展，基层选举出现了“两票制”，把群众对党的干部的预先表决意见作为党内选举的基础和“门槛”，这样，初步将党内民主与人民民主结合起来，为提高党的政治权威和执政合法性提供了有效的途径。但是，这种选举既不是直接的竞选，又是在完全的控制之下的，所以作用有限。随着党内民主进程的推进，一些地方逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，在村一级实行“两推一选”，根据党员和群众的公开推荐，由党员大会直接选举产生党支部（总支部）书记、副书记；在四川、湖北等地的一些乡镇实行“公推直选”，在党员和群众的公开推荐的基础上，由全体党员直接选举乡镇党委书记、党委委员和纪委委员。根据不完全统计，全国已有13个省的217个乡镇开展了“公推直选”的试点。有的地方还对县（市、区）级政府主要领导人实行“公推公选”，对县（市、区）级政府“一把手”实行差额竞选。这些实践和举措，证实了民主在基层蕴含着深厚的基础，潜含着巨大的动力，全国各地进行的乡镇公推直选探索，说明地方和基层已经不满足于村级直选，希望把民主化的步伐向前推进。我们党可以考虑在适当的时候全面推开乡镇公推直选，并进一步探索进行县（市）层面的党内公推直选试点。
直接选举，将是一种趋势和方向，是发展基层民主绕不开的一道“坎”。在现阶段，基层直接选举，是提高党在基层执政合法性的必要步骤；也是化解基层矛盾和促进社会和谐的现实选择；还是改革干部制度的实质性举措，有助于彻底改变干部选择方面“上届确定下届，上级确定下级”的内循环。中国发展社会主义民主绝对不能照搬西方的民主模式。中国共产党的地位和使命又决定了在中国需要共产党长期执政，客观上排除了群众选择执政党的空间。但是，只要群众选择执政党的诉求转化为群众选择干部的权利，只要不进一步阻断群众选择干部的途径，只要干部成为群众选择和认可的代表，作为执政党就能获得其执政合法性的基础。尽管说政党是不同利益群体的代表，但是从现代政党政治的实践看，利益分化和整合并不必然由不同党派来实现，一党之内有不同利益，不同政党亦有共同利益。因此，多党制不是实行民主选举的必然归宿，社会各阶层和群体的整合，有时体现为政党之间的博弈，有时则表现为党内不同意见的协调。在整合群众利益的过程中，中国共产党需要充分利用党内协调机制，党内协调的优越性在于它把社会各阶层之间的利益矛盾纳入党内，把利益斗争过程变成党内政策协调过程，而不是把利益矛盾扩大为社会各阶级之间的冲突。但是，真正实现充分的党内协调，就必须在充分发展党内民主的基础上，把我们的党建成一个充分开放的、社会基础覆盖全社会的、多数人说了算的并且集多数人智慧的现代政党，并使党内民主和人民民主相互衔接、相互促进。目前中国的民主发展和群众的期望还是有一定差距的，同市场经济条件下人们民主诉求的增长相比，我们在民主政治的理论、体制、路径等方面还有大量的问题需要研究解决，这篇大文章才刚刚破题。
从目前的现实情况看，发展基层民主不是个理论问题，理论极其简单；也不是个实践问题，实践者聪明至极；更不是人的素质和操作技术问题，这些都是托词而已。主要是个决心问题、利益问题，是敢不敢真搞、愿不愿彻底搞、能不能放弃利益搞的问题。如果真的要彻底推进民主，权力必然会在不同主体间发生转移，必然会自上而下转移，必然会由目前少数人掌控向多数人掌控转移。这也许是发展民主“不能承受之重”。如果当权者企图不触动现有权力格局而搞民主，或者尝试进行“民主之名给你，权力之实归我”的制度设计，其结果必定是缘木求鱼，劳而无功。
案例链接
让农民组织起来
——河北肃宁县农村治理模式创新
我国改革已经进入深水区。各种矛盾和深层次问题相互纠结，要求我们对全面推进方方面面的改革进行更加深入、更具综合性的思考。当前我国农村发展状况最集中地体现了深层次问题相互交错的特征：村民自治出现的贿选、宗族势力统治、黑恶势力涉政等等乱象，直接拷问在中国农村推进民主是否适宜；城乡贫富差距扩大，使维护和发展农民利益的问题愈显迫切；由此带来的社会不稳定，又反过来影响着农村的人文环境；而所有这些，归根结底是党对农村的领导是否有效的问题。近年来，河北肃宁县探索的模式提供了综合解决上述问题的思路，值得关注和研究。
一、背景与原因
农村工作历来是党的各项工作的“重中之重”。改革开放以来，党的农村工作取得巨大成就，农村发生了翻天覆地的变化。但是，近年来在农村综合治理和科学发展中也普遍出现了一些新问题，给进一步发展带来了困扰。这些困扰，肃宁也同样遇到了。概括起来，有四个问题尤为突出。
一是基层党组织如何更好地实现科学领导。改革开放以来，农村发生的两次重大改革和制度变迁，对农村基层党组织的活动产生了持久而深刻的影响：一次是实行家庭土地承包经营制，从根本上改变了党组织长期以来直接领导农村经济事务和组织农业生产的状况；另一次是实行村民自治制度，从根本上改变了党组织长期以来直接充当基层政权、“代民执政”的状况。在这些变化之下，农村基层党组织普遍感到不适应，不能准确把握自己的定位，难以转变领导方式和执政方式。党组织和党员要么难以发挥作用，甚至无所适从、无所作为；要么沿用过去的手段和做法，依靠行政命令、收权争利，从而很难实现科学领导。
