第5章 公文的外观形式与内在结构

公文格式分为外观形式与内在结构两部分，这是公文的法定效力在公文形式上的体现。一份公文内容虽好，但如果外观形式不庄重大方，内在结构残缺不全，不仅会使公文权威性打折扣，而且会影响其传递、办理，甚至影响内容的贯彻实施。

本章就上述问题作具体阐述，先说外观形式，再说内在结构，最后讲怎样标引主题词。

（第一节）公文的外观形式

公文的外观形式，概括起来，有如下三项：

一、用纸、印装格式

公文用纸幅面通常为16开型（长260毫米，宽184毫米），着眼于国际交往，可采用国际标准A4型（长297毫米，宽210毫米）。左侧装订。

通告、公告等用于张贴的公文，其用纸幅面根据实际需要确定。

二、书写要求

文字从左至右横写、横排。少数民族文字按其习惯书写、排版。在民族自治地方，可并用汉字和通用的少数民族文字。

三、版头设计与结构安排

1988年9月5日，国家技术监督局经批准发布了《中华人民共和国国家标准》以下简称《标准》。该《标准》在前言中讲明：“本《标准》适用于我国各级党、政、军机关正式发布的公文。”

此外，党的机关公文版头，根据《条例》第十条规定，有如下几种形式：

1.《中共××文件》，用于各级党委发布、传达贯彻党的方针、政策，作出重要工作部署，转发上级机关的文件，批转下级机关的重要报告、请示。

2.《中国共产党××委员会（××）》用于各级党委通知重要事项、任免干部、批复下级机关的请示，向上级机关报告、请示工作。

3.《中共××办公厅（室）文件》、《中共××办公厅（室）（××）》用于各级党委办公厅（室）根据授权，传达党委的指示，答复下级党委的请示，转发上级机关的文件，批转下级机关的报告、请示，发布有关事项，向上级机关报告、请示工作。

4.《中共××部文件》、《中共××部（××）》用于除办公厅（室）以外的党委各部门发布本部门职权范围内的事项，向上级机关报告、请示工作。

（第二节）公文的内在结构

国家行政机关公文的内在结构，“一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文时间、附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间等部分组成。”

党的机关公文的内在结构与行政公文大同小异，增加一项“份号”与另一项“印发传达范围”。

下面着重以行政公文的内在结构为例，作扼要说明。行政公文的内在结构16项，大致分为基本结构和附加标记两类。

一、基本结构

1.公文标题

公文标题“应当准确简要地概括公文的主要内容，一般应当标明发文机关，并准确标明公文种类。标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”

（1）标题的原则性。

一般公文标题包括三项：发文机关名称；

事由（公文主要内容的概括）；

文种。

例如《广州市人民政府关于进一步加强旅游业管理的通知》。这条标题制作规范，其特点是三个项目齐全，公文主要内容概括准确。

试看这条标题：《××省人民政府关于禁止赌博的处罚条例》，虽然三项要求齐全，但公文主要内容概括不准确。制发《条例》的目的是“处罚”有“赌博”行为的人，现在变成了“处罚”“禁止赌博”者的《条例》。

（2）标题的灵活性。

（1）在有固定文件版头的情况下，标题可以省略发文机关名称。（2）有些公布性的文件，可以省略事由。例如《中华人民共和国主席令》，又如《中华人民共和国安全部公告》。但不可以省略文种，类似《××镇党委关于学习×××同志的先进事迹》的标题，不合要求。

（3）标题中一般不用标点符号。

那么，在什么情况下用标点符号呢？

当印发或转发法规、规章的时候，有这样一条标题：

××省财政厅转发财政部《关于税制改革、外汇管理体制改革后有关财务问题处理的通知》

这条标题中的顿号应删去，用“和”字替代。不用书名号，因为被转发的并不是法规、规章。

2.发文字号

“发文字号，包括机关代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。”

这里的“年份”，《条例》中称“年度”。

标注发文字号的基本要求：

（1）发文字号中的三个组成部分不可缺少，顺序不应颠倒，机关代字不应混淆，年份不应简写，并用方括号标明年份。

例如，广东省人民政府1996年某份文件的发文字号：粤府[1996]××号。广州市人民政府1998年某份文件的发文字号：穗府[1998]××号。

有的发文字号写成（95）财工字第××号，这不合乎规范。

（2）发文字号的位置。如属下行公文，发文字号标注在版头下方居中位置，见本章（第一节）下行公文格式示意图。如属上行公文，发文字号位于版头下方偏左，右边标注签发人姓名，见本章（第一节）上行公文格式示意图。

3.主送与抄送

什么叫主送机关？

主送机关指“主要受理公文的机关”。由于机关隶属关系和党务、政务或业务分工不同，上行公文只写一个主送机关，由主送机关受理。

下行公文不同，根据需要有时主送好几个机关，甚至所属下级机关都是主送机关，如有的省政府文件主送“各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位”。

主送机关名称，写于正文开头顶格位置。

什么叫抄送机关？

抄送机关，是“指除主送机关以外的其他需要告知公文内容的上级、下级和不相隶属机关”。过去，党的机关公文依据机关隶属关系的不同，有“抄报”、“抄送”与“抄发”的规定，现在无论是党内还是行政公文，除“主送机关以外”，其他需要告知公文内容的机关，一律称为抄送机关。

4.正文

正文是公文的主体，是公文发挥作用的关键所在。其写作要求留待本书（第四章）公文起草部分阐述。

5.附件与附注

附件是指附属于正文的文件、图纸或有关资料。“公文如有附件，应当在正文之后、成文时间之前注明附件顺序和名称。”而不应置于成文时间之后，这是附件与附注的一个不同点。《条例》还强调，附件应“与主件装订在一起”。

附注，又称注释，是对文件中某个或某些问题的解释、说明，置于成文时间之后、主题词之前。如有两个以上注释，应用阿拉伯数码标明。

6.机关署名与成文时间

发文机关署名“应当用全称或者规范化简称”。例如中国共产党××市委员会，通常简称为“中共××市委”，明确简洁。而类似“××市五四三办公室”或“××县个协”等简称，不易辨别，应尽量避免。

怎样确定成文时间？

有五种情形：一是以领导人签发的日期为准；二是以会议通过的日期为准；三是“联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准”；四是“电报，以发出日期为准。”五是“特殊情况署印发日期”。

成文时间的位置：一般公文标写在发文机关署名下方。不写主送机关名称的普发性公文，如条例、规定、决议、决定等，成文时间写在标题下方、正文之前的居中位置，并加上圆括号。

7.印章

印章包括机关印章和首长个人署名章，它是文件制发机关对文件生效负责的凭证。用好印章，是公文处理工作中一项十分严肃的事情。

使用印章有哪些要求？

（1）“除会议纪要和印制的有特定版头的普发性公文外，公文应当加盖发文机关印章。”《办法》第十条第八款规定：“联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，联合发文机关都应当加盖印章。”

（2）先写具体的年、月、日，后盖章。上沿不压正文，下沿略压年、月、日，即“骑年盖月”。

二、附加标记

附加标记包括如下五项：

1.秘密等级

公文密级分为绝密、机密、秘密三等。

区分密级，取决于公文的特定内容和印发、传达范围。

绝密、机密公文“应当标明份数序号”。

2.紧急程度

紧急程度是指“对公文送达和办理的时间要求”。紧急文件在行政公文中分为“特急”、“急件”两种；在党的机关公文中分为“特急”、“加急”两种。

紧急电报在行政公文中分为“特急”、“加急”、“平急”三种；在党的机关公文中分为“特提”、“特急”、“加急”、“平急”四种。

正确区分紧急程度，并在公文首页左上角和信封上标明，是使真正的急件得到迅速传递和贯彻的前提。

3.主题词

主题词由确切表述公文主题的名词或名词性词组组成。正确使用主题词，便于计算机检索和公文管理。主题词的标引方法，留待（第三节）阐述。

4.印发传达范围

《条例》规定其写法与位置是“加号标注于成文日期左下方”。

例如党的机关公文有的注明“此件发至县团级”或“省军级”，用圆括号标明。

5.印制版记

《条例》规定：印制版记“由公文印发机关名称、印发日期和份数组成，位于公文末页下端”。《办法》称这一栏目为“印发机关和时间”。

（第三节）怎样引主题词

一、《主题词表》的修订

1994年4月23日，国务院办公厅秘书局曾印发修订的《国务院公文主题词表》（以下简称《主题词表》），1988年12月修订的《主题词表》同时废止。在使用过程中广泛听取意见，对1994年4月的《主题词表》进行再修订，于1997年12月20日重新印发了再修订的《主题词表》，并发文通知全国各省、市和国务院各部委的办公厅（室），要求“自1998年2月1日起，凡国务院、国务院办公厅印发的文件和各地区、各部门报送国务院、国务院办公厅的文件，均按此表标引主题词。1994年4月修订的《国务院公文主题词表》同时废止。”

随后，广东等省市人民政府办公厅转发了上述《主题词表》，并发文对所属地区和部门的办公厅（室）提出了相应的要求。

二、现行《国务院公文主题词表》的体系结构

全表分为主表和附表两大部分。其中主表有13类751个主题词，附表有2类298个主题词，合计15类1049个主题词。

词表分为三个层次：

第一层是对主题词区域的分类，如“综合经济”、“科、教、文、卫、体”等。

第二层是类别词，即对主题词的具体分类，例如“工交、能源、邮电”类中的“工业”、“交通”、“能源”和“邮电”等。

第三层是类属词，如“体制”、“职能”、“编制”等。

第二层与第三层统称为主题词，用于文件的标引。

三、主题词的标引方法

1.一份文件的标引，除类别词外，最多不超过五个主题词。主题词标在抄送栏上方，顶格写。

2.标引顺序是：先标类别词，再标类属词。在标类属词时，先标反映文件内容的词，后标反映文件形式的词。例如《国务院关于加强水土保持工作的通知》，先标类别词“农业”，再标类属词“水土保持”，最后标“通知”。

其结构形式是：农业水土保持通知。

3.一份文件如果有两个以上的主题内容，先集中对一个主题内容进行标引，再对第二个主题内容进行标引。

例如《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的通知》，先标反映第一个主题内容的类别词“经济管理”，再标类属词“企业”、“破产”；然后标反映第二个主题内容的类别词“劳动”，再标类属词“就业”；最后标“通知”。

其结构形式是：经济管理企业破产劳动就业通知。

4.根据需要。可将不同类的主题词进行组配标引。

例如《国务院关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》，可标为：科技体制改革决定。

5.当词表中找不出准确反映文件主题内容的类属词时，可以在类别词中选择适当的词标引。同时将能够准确反映文件内容的词标在类属词后面，并在该词的后面加以便区别。

另外，还需要说明的是，附表中的主题词与主表中的主题词具有同等效力，标引方法相同。