杨娜
香港公共广播服务检讨
2006年1月17日，香港特别行政区政府宣布成立独立委员会对本地公共广播服务进行检讨，以“探讨在香港的广播市场中，提供公共广播服务的理据，其角色和公共目的，并评估提供该广播服务所需的公币及其他资源”。[香港政府一站通网站2006年1月17日新闻公报，见http：//sc.info.gov.hk/gb/www.info.gov.hk/gia/general/200601/17/P200601170180.htm.]香港工商及科技局局长曾俊华表示：“在香港，我们目前未有一套清晰的公共广播服务政策……近年来，香港的广播市场不断演变。一系列的因素促使我们需要深思公共广播服务这个课题……我们有需要作出适当的分析和探讨，建立清晰的公共广播服务政策纲要，定出日后的发展路向和具体方案，使香港的广播事业可以健康发展。”[同上。]
同年3月24日，委员会公布了第一阶段咨询结果。9月27日，委员会下属的管制架构小组初步建议，日后将香港电台脱离政府，转由独立的董事局监管。2007年3月28日，独立委员会完成检讨报告并提交行政长官。报告建议重新成立一个独立的公共广播机构，以公币运营的方式履行具体的公共使命；并且，对于一直承担着公共广播角色的香港电台，报告认为不适宜被改组过渡为法定的公共广播机构，至于香港电台的前途问题，报告以不在本次检讨范围之内为由未予涉及。
由于报告完全没有把香港电台转型为法定的公共广播机构作为一种可以考虑的方案，在报告发表之后，立即引起了广泛的质疑，甚至激起了一连串的抗争行动。政府在接受报告时一再表示，这份报告只是作为公共广播立法的相关参考，并不是最终的结论。政府将谨慎研究独立委员会的所有建议，并将在2007年下半年发表咨询文件，就公共广播服务的政策和角色，以及管治、问责、财政、节目和表现评估的安排等征求各方意见。
2007年6月29日，香港资讯科技及广播事务委员会召开特别会议，广泛听取各方意见。会议的焦点集中在是否将香港电台转型为法定的公共广播机构这一议题之上。与委员会报告相悖，绝大多数的与会团体和个人都对建立一个全新的公共广播机构持否定态度，认为将香港电台进行转型会是更佳之选。
尽管政府对香港公共广播的检讨和后续的跟进工作还在继续，香港公共广播将何去何从还尚无定论；但是纵观现阶段的事态发展，一方面，公共广播服务在构建公民社会中的重要作用再次凸显，另一方面，公共广播服务在当代社会种种压力之下的尴尬境地也显露无遗。
公共广播服务存在的价值和挑战
公共广播作为一种制度源自20世纪20年代末的英国，当商营的BBC（British Broadcasting Company）转为公营时，其总经理里思将其使命概括为告知、教育和娱乐（to inform，educate and entertain）。同时，里思也定义了公共广播服务的思想基本原则，即公共服务而非商业动机、覆盖全民、集中控制运作、高质量文化标准。尽管集中控制运作的原则在BBC后续的发展中已经不复存在，但是其他的三条原则却是BBC延续至今的核心价值。[John Reith，Broadcast over Britain.London：Hodder and Stoughton.Robert K.Avery，“Public Service Broadcasting”，http：//www.museum.tv/archives/etv/P/htmlP/publicservicb/publicserviceb.htm.]BBC的这一理念奠定了公共广播服务的基本原则，并为世界各地的广播服务广泛效仿。
一、公共广播存在的价值
公共广播服务制度出现的目的，是为了对抗商业权利或政府权力对广播权的独断把持。对于商营企业来说，对利润的不断追逐导致其不可能将公共利益作为运营广播的根本目的；而对于政府来说，由于广播系统本身具有巨大的社会、文化和政治潜力，政府的过多参与将会限制广播的自由表达。国营广播模式和商营广播模式这两种占主导地位的广播服务体系本身都存在着缺陷，以至于无法充分实现告知、教育和娱乐的基本目标。正是由于对国营和商营模式的不信任，才催生了公共广播服务机制，以服务于公民社会、文化发展和民主制度。[WRTVC，Public Broadcasting：How？Why？，UNESCO，Paris(2001).]基于这种理念，公共广播服务被看做是一种独立于政府和商业资本之外的权利，这种权利必须作为“第三方”权利单独存在，以避免赋予政府和商业资本这些社会中的强势权利以新的特权，从而维持社会权利间的相互监督、制约和平衡。
具体地说，正如联合国教科文组织出版的Public Service Broadcasting：A Best Practices Sourcebook所述，公共广播服务的四个基本原则是：广泛性，即国内的所有公民都能享受到公共广播服务；多样性，即公共广播所提供的节目、所面向的受众和所讨论的议题都要具有多样性；独立性，即公共广播为意见的自由表达，以及信息、观点和批评的阐述提供了平台；独特性，即公共广播要提供与其他广播服务所不同的服务。[Indrajit Banerjee and Kalinga Seneviratne，AMIC，“Public Service Broadcasting：A Best Practices Sourcebook”，http：//unesdoc.unesco.org/images/0014/001415/141584e/pdf]香港公共广播检讨委员会的报告沿用了这一定义，同样将公共广播服务的特质或原则定义为普及性、多元性、独立性和独特性。
公共广播与其他广播服务的根本不同在于公共广播的服务目标是“公民”，而不是一般广播服务所认为的“受众”。商业广播服务所面对的受众是有消费能力的观众，能为其带来利润所得。尽管从理论上说，如果市场足够开放，众多的商业广播机构便能够提供多元、广泛的服务以满足公众的需求。但是事实却是，在利益驱动下，商业广播多倾向于高收视率、迎合大众口味、有广告效益的节目，这样弱势群体的需求就会被忽视，并且节目过度娱乐化、高度同质化的状况也会凸显。此外，随着技术的发展，商营媒介多频道的受众细分趋势不断增强，导致社会凝聚力降低，全体社会成员共有的规范和价值观念大为减少。公共广播服务的广泛性、多样性等原则就是为了应对这种缺失，顾及国内最广范围内的公民，并且充当社会黏合剂的作用。公共广播是“一个对所有公民平等开放的讨论平台，它不仅是一个传递信息、教育传承的工具，并且，无论处于任何社会和经济地位的人都可以享受到其服务，并投入其中”。[WRTVC，Public Broadcasting：How？Why？，UNESCO，Paris(2001).]正是在这个意义上，公共广播对于公民社会的建立有着至关重要的作用。“在提供公共生活参与途径、促进公民对公共生活的参与当中，公共广播服务起到了十分重要的作用。特别是在发展中国家，公共广播可以成为激励教育和文化发展、启发智慧、促进公民间相互交往的利器。”[“Approved Programme and budget，2004-2005”，UNESCO.General Conference；32nd session；2003.]
二、公共广播所面临的挑战
尽管从理论上说，公共广播的原则和理念设计使得这种制度安排成为公民社会中不可或缺的一环，但是在现实发展中，公共广播制度却受到了不同范畴的挑战，其“非政府”、“非商业”的原则也变得愈发难以实现。首先，新技术的发展使得受众的选择空间增大，需求个性化突出，广播逐渐演变为针对个别消费者需求的“窄”播，受众被大量分流，公共广播的使用率被间接削弱。其次，在经济全球化和市场化的冲击下，政府开始放松对传媒的管制，商业资本在媒介领域更加活跃，媒介领域对受众的争夺变得愈加激烈，为应对转变后的媒介市场竞争格局，公共广播运营中出现了更多的商业特征。再次，公共广播服务机构所承受的资金压力日益增大。一方面，市场竞争格局改变之后，广播服务开始更多地强调市场因素和赢利倾向，政府对公共广播服务的公币投入开始减少；另一方面，媒体的技术转型也带来了多方面的结构变化，导致公共广播机构的运营成本不断提高。资金压力的不断增加迫使公共广播机构转向市场，以多种经营策略来降低成本、扩大市场。
香港公共广播服务的发展
一、香港公共广播服务概况
香港的广播行业发展蓬勃，据广播事务管理局2005年度广播服务调查意见显示，香港免费电视节目服务的住户渗透率为99.6％，约有657万四岁以上的观众，电台广播服务的住户渗透率为95.2％。[《广播服务意见调查2005》，http：//www.hkba.hk/cn/doc/bss2005_chi.pdf.]香港的公共广播服务包括由商业广播机构提供的类似公共广播的节目，以及由公币支持的广播机构所提供的节目。
香港的商业广播在缴纳牌照费用后，由政府发给牌照，并在政府的监管下遵照牌照条款和业务守则进行运营。香港共有两家商业免费电视机构，经营四个商业免费电视频道；两家持牌商业广播机构，经营六个商业广播频道。[《资讯科技及广播事务委员会研究报告》第三章，http：//legco.gov.hk/yr05-06/chinese/panels/itb/papers/itb.rpt061009.c.pdf.]政府在所颁发的牌照中有对节目内容的限制，规定商业免费电视及声频广播机构必须于指定的时间段提供规定时长的新闻、时事节目、艺术文化节目等，以确保节目内容的均衡和服务的充分。这些节目为市民提供了新闻、时事、文化、艺术、教育等领域的多样化的媒介产品，在一定程度上顾及了普遍民众和小众群体的媒介需求，所以从性质上来说，这部分节目属于商业广播机构所提供的类似于公共广播的节目。
香港电台是香港唯一一家由公币运营的公共广播机构。它成立于1928年，在1957年新城电台开播之前，是香港唯一的广播服务提供者。1951年香港电台的广播服务由政府新闻处接管，1954年，分设为一个政府部门。现在，香港电台一共提供七个电台频道的广播节目。香港电台本身并不运营电视台或者电视频道，但它作为一个媒介机构制作一定数量的电视节目，根据广播条例在免费商业电视台的平台上播出。香港电台的运营支出由政府从一般收入中拨款支付，其与政府部门之间的架构协议明确了两者的关系以及各自职权，同时也确定了香港电台“透过高素质的电台、电视和新媒体服务，为香港市民提供资讯、教育及娱乐……致力于反映社会各阶层意见”[《商务及经济发展局局长与广播处长之间的架构协议》，http：//www.rthk.org.hk/special/psb/doc/agreement_c2007.pdf.]的服务宗旨和目的。
二、香港电台的公共广播服务理念
香港电台自上世纪70年代开始迈向编辑自主，1970年成立公共事务电视部，1973年成立电台新闻部。80年代中期，政府曾一度考虑将其转为公司化运作，但这个建议在90年代初期被搁置。不过，从那一时期开始，香港电台编辑自主的理念已经确立。在架构协定中，政府承诺了“香港电台编辑独立。处长为电台的总编辑，负责制定一套符合《港台节目制作人员守则》编辑制度”。[《商务及经济发展局局长与广播处长之间的架构协议》，http：//www.rthk.org.hk/special/psb/doc/agreement_c2007.pdf.]《港台节目制作人守则》是香港电台内部的节目制作标准和编辑方针，订立于1998年，这部守则不仅反映电台内部的工作原则，增加运作的透明度和问责性，也反映了社会的法规尺度。《架构协定》、《守则》以及香港电台与广管局的谅解备忘录（1995年首签，1999年更新，香港电台通过此备忘录接受广管局业务守则的监管）共同构成了香港电台编辑运作的基本依据，督促其履行为香港人服务的职责。
