战后美国对发展中国家的发展援助，首先是国际政治斗争的产物。特别是在冷战的大背景下，美国将对发展中国家的发展援助与美国在国际舞台上的政治斗争结合在一起，其中包括：通过对发展中国家中非社会主义制度国家的发展援助，促进这些国家的经济发展与生活水平的提高，从而帮助稳定非共产党政权的统治；或是通过向发展中国家提供发展援助，赢得受援国对美国的好感及支持，使其在美苏两大阵营的冷战中选边站，在一些重大国际问题上同美国保持一致，这也是摩根索所称的国家间的"政治贿赂"。另外就是冷战时期，出于美苏两大阵营对抗的需要，同苏联在发展中国家经济领域全方位直接对抗。当然，上述三个方面是互相联系而非完全割裂的，在不同时期和不同的国家，美国发展援助的动机和目的也各有侧重。在冷战时期，美国对发展中国家的发展援助，既可以理解为对苏联政治、经济冷战的重要组成部分，也可以视为美国在对苏冷战过程中联盟战略的组成部分。
一、发展援助、经济发展与维护自由世界政治体系
战后前期美国对发展中国家的发展援助政策，其主要目的之一是维护发展中国家中的非共产党国家，特别是美国盟国的政局稳定，进而遏制共产主义可能的"渗透"或"颠覆"，确保并扩大美国在"中间地带"的势力范围。
在冷战初期，美国通过杜鲁门主义和马歇尔计划，在欧洲建立了针对社会主义阵营的遏制防线。但在从近东到远东这样广大的地区，即在整个发展中国家，美国面临的则是完全不同的局面。发展中国家和地区既没有欧洲发达的工业基础，也没有欧洲相对完善的政治制度。无论是已经取得独立的国家，还是正在进行民族独立运动的国家，抑或是仍处于西方殖民统治的地区，无一例外都是经济比较落后，甚至尚未解决温饱问题。这些地区的人民对美国的政治价值观念和冷战政策并不了解，也不关心。"他们更关心填饱自己的肚子而不是填写空白的选票。"【1】如果不能解决温饱问题，"自由世界"的政治局势就会充满不确定因素，并可能导致公众的不满及社会的混乱。"美国的冷战斗士始终在担心这些大陆陷入混乱，如果局势不稳定，不仅会使同盟关系不牢固，更为麻烦的是，将导致共产主义的颠覆或入侵。"【2】这是美国的决策者在发展中国家最为关心的问题。
在美国决策者看来，帮助解决贫困问题，是美国保护其在第三世界利益的先决条件。正是从冷战的角度出发，美国开始考虑发展中国家的发展问题。这同时也决定了，在冷战的大环境下，发展中国家的发展问题是美国对社会主义阵营遏制战略的组成部分。正如美国外交史学家米切尔·亨特（Michael H.Hunt）所指出的："发展是遏制的小兄弟，遏制的焦点在于眼前急迫的事情，即阻止苏联及其左翼盟友的接近；而发展则是提供对于共产主义病毒的长期免疫力。同遏制政策一样，发展政策也是从由来已久的意识形态启发而来。遏制强调一个伟大国家捍卫自由的责任，发展则是从美国古老的观念而来，即采取适宜的、合法的步骤进行社会改革"，以使"稳定而自由的社会获得可靠的保证。"【3】另一美国著名历史学家丹尼尔·布尔斯廷（Daniel J.Boorstin）也深有同感，他在谈到战后美国对外援助时曾这样分析："美国人相信自己的财富可以提高任何地方人民的生活水平。他们认为，具有较高生活水平，也即接近美国生活水平的人民，更容易接受民主，因此也就更倾向于热爱和平并对美国友好。另一个不言而喻、有补充作用的假设是，贫穷、困苦、工业落后会使任何国家的人民变得不那么热爱和平，不那么民主，因此也就更容易接受共产主义，更倾向于成为美国的敌人。"【4】
美国对发展中国家的发展援助政策诞生于冷战初期，率先提出对发展中国家发展援助政策的杜鲁门总统在1947年3月的一次演说中强调："集权政体的种子全靠灾难和匮乏来发芽滋长，它们在贫困和不满的土壤里蔓延滋长，当人民要求改善生活的希望破灭时，它们就成熟了。"【5】就第四点计划而言，杜鲁门总统认为："第四点计划是我们对受共产主义统治威胁的国家进行援助的具体表现。第四点计划是和我们保证这些国家在衣食住等条件方面得到适当改善，从而防止共产主义在自由世界扩张的政策相辅相成的。第四点计划所致力的不仅是为这些人民带来民主的理想，而且要通过明智的合作为他们带来美好生活的实际利益。"【6】
1949年底，蒋介石政权从中国大陆溃退到台湾地区，美国担心紧邻中国大陆的东南亚国家局势不稳，为了实现东南亚稳定和保护西方在东南亚的利益，美国国务院在1949年12月至1950年之间，先后向东南亚派出了一系列使团。如1949年12月的杰瑟普使团，主要考察亚洲形势并提出具体建议；1950年2月27日，以艾伦·格里芬（Allen Griffin）为首的特殊经济考察团，考察东南亚各国的形势，目的是为贯彻向东南亚提供经济和技术援助的计划提出建议。在朝鲜战争爆发后，杜鲁门总统派丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）使团前往菲律宾考察当地的经济以及财政税收政策。此后，杜鲁门政府出台了一系列的政策来援助法国和英国在印度支那和马来西亚镇压共产党领导的革命，并向缅甸、泰国、印度尼西亚及菲律宾提供大量的经济和技术援助，在整个东南亚地区承担起更多的责任，以确保东南亚的政权稳定及亲西方倾向。
在上述几个代表团中，格里芬使团的主要任务是考察东南亚国家的经济形势，评估东南亚国家政局的稳定状况，并根据代表团的考察状况提出美国对东南亚国家的经济、技术援助方案。1950年3月，格里芬使团先后访问了越南、马来亚、缅甸、泰国和印度尼西亚等国，在每个国家停留7到10天。格里芬回国后向经济合作署提交的报告中写道："东南亚国家在抵御国内颠覆、政治渗透或军事入侵方面并无把握，代表团建议的每一个项目都是尽可能大的增强力量，以保证不同阶层的人民支持他们的政府，这样才能给他们带来直接的和实实在在的利益，以及奠定提高生活水平的良好基础。"报告中指出，美国通过向东南亚国家提供两种类型的援助：一是基础公共事业以及经济恢复提供技术和物质援助；二是为东南亚国家的经济恢复，特别是为其工业和农业生产提供技术和物资援助。在美国的经济和技术援助下，东南亚国家政府将向自己国家的人民证明，他们"是有能力为自己的人民带来利益的，因此可以在公众中，特别是农村人口中奠定政治支持。"【7】代表团进而建议美国政府向东南亚提供一项总额达6600万美元的经济和技术援助。其中拨付越南的金额为2350万美元，用于帮助保大政权获得真正的独立，增强其广泛的吸引力。【8】
在格里芬看来，美国通过向东南亚国家的非共产党政权提供经济和技术援助，尽快促进当地的经济恢复和发展，并提高公众的生活水平，可以为东南亚的非共产党政权打下坚实的统治基础。第四点计划就是以此种方式，服务于美国的国家利益。
随着美苏冷战的加剧，美国对处于"中间地带"的发展中国家更感忧虑，尤其担心所谓"自由世界"的国家，由于内部经济状况的不稳定，导致亲西方政权的垮台。因而，为强化冷战背景下的美国对外经济政策，杜鲁门总统要求格雷和洛克菲勒重新研究美国对外经济政策，包括对发展中国家的发展援助政策。1951年底，格雷和洛克菲勒两个委员会的对外经济政策报告相继完成。这两个报告一致强调，通过增加对外援助促进不发达地区的经济发展，增强这一地区的政治稳定，对维护美国的政治利益是至关重要的。如格雷报告在谈到不发达国家的问题时指出："这些国家不再接受贫穷是不可避免这样的事实，他们对美好生活的渴望与他们目前尚未解除贫困状态之间的对比，使得他们对国内的不稳定十分敏感，这为共产主义运动的发展提供了肥沃的土壤，尤其是，一些国家在地理上与苏联控制的国家接壤……在目前世界局势紧张的状态下，我们在这些国家利益的危机在增加。"因而，报告建议总统采取如下措施：
"首先，我们必须帮助这些国家增强维护他们独立的能力；其次，我们必须保证这些国家的人民和政府在有效的共同防务体系内的合作。再次，我们必须帮助在这些地区增加生产以及互利的交换物资。"并强调，"这是经济发展计划中最重要的部分。"【9】
根据格雷报告，杜鲁门政府建议美国国会制定了《1951年共同安全法》，从而使得美国对发展中国家的发展援助政策，进入了持续达10年之久的《共同安全法》时期。根据《共同安全法》，美国政府内成立了共同安全署，负责制订美国对外军事、经济和技术援助的计划。在《共同安全法》体制下，美国对发展中国家的经济和技术援助，更加强调维护自由世界国家的政局稳定。如1952年8月18日，共同安全署在制订共同安全计划时，把实施第四点计划与维护美国盟国的政局稳定直接联系起来。共同安全署认为，1952年，伊朗共产党与伊朗极端民族主义分子开始结合起来，试图利用伊朗国内的经济问题，在伊朗掀起反对西方的狂热运动，并将亲西方的政权赶下台。因而，共同安全署建议对国际开发法案作出相当柔性的解释，将第四点计划给予伊朗的500万美元用于商品进口计划。"为避免共产党控制伊朗的可能性，美国或许得扩大对伊朗的特别经济援助。"
同样，对于远东和南亚地区，共同安全署认为，对于这一地区的大多数国家而言，政治不稳定和对国内安全的威胁是普遍存在的现象，基于这一认识，"美国政策的一个主要目的就是增进公众对这些国家政府的支持"。具体到不同国家和地区，美国的对外援助目标也各有侧重。如对印度支那国家，美国通过经济和技术援助改善这些国家的财政和经济状况，促进工农业生产并为未来的发展奠定基础，最终使印度支那国家能够维持国内安全与稳定。对蒋介石政权，美国则是要通过经济援助，"保持足够的生活水平以保证普通百姓的支持，并阻止可能会危及安全的动乱"。
20世纪50年代初的拉丁美洲，尽管政治局势相对稳定，但共同安全署还是希望通过技术合作计划，拉丁美洲政府能够展示"有效地利用第四点计划这一类型的援助"，以及以此"促进政治稳定"的能力。【10】
从第四点计划实施的效果来看，可以说它在一定程度上达到了帮助美国的政治盟友稳定国内局势的目的。尤其是第四点计划强调技术援助，数以百计的美国管理人员和技术人员在一些发展中国家造成了这样的影响：美国在关心着其他国家公众的问题，是受援国政府把美国的这种关心带给了它的人民，他们的政府以与美国政府合作的方式，致力于国内经济的发展和人民生活水平的提高。第四点计划的这种影响有助于提高受援国公众对本国政府的信心和支持度，从而达到促进受援国政治稳定的目的。【11】从这一角度看，第四点计划不仅仅是一项具有重要意义的经济计划，而且是"重要的政治和思想举措"，它"既是对当前国家安全目标的一种宝贵的支持，又是美国长期对外政策不可或缺的组成部分。"【12】
艾森豪威尔第一届政府时期对发展援助并不积极，但基本上维持了杜鲁门政府时期经济、技术援助的规模。与其前任的初衷一样，艾森豪威尔政府也希望通过美国的经济和技术援助，帮助自由世界的盟友稳定政局。1953年12月，艾森豪威尔政府在制订第一个共同安全计划时，对发展中国家的美国盟友予以极大的关注，并针对不同国家和地区，提出了针对性的援助目标。对近东、非洲和南亚地区的美国盟友，艾森豪威尔政府承诺提供足够的经济和技术援助，帮助这些国家"吓阻来自外部的公开侵略和内部的暴力革命"；并"通过经济发展促进生活水平的提高"。在远东地区，则是"帮助自由国家提高抵御来自外部和内部共产主义威胁的意志和能力；帮助自由政权通过自身努力赢得政治和经济稳定，从而取得自己国家人民的支持；帮助亲西方的、独立的代议制政府发展自力更生的经济。"【13】美国国家安全委员会所确定的对外援助主要原则之一是："使用经济手段促进不发达国家经济的重大发展，这些不发达国家的政治和经济形势必须是对美国国家安全至关重要的。"通过美国的经济援助使这些国家的经济取得发展而变得强大，并继续成为自由世界的一员。【14】
20世纪50年代中期，与艾森豪威尔政府相对保守的对外发展援助政策相对应的是，美国国会对政府"共同安全计划"中的对外经济援助部分，也是经常大加删减。为落实美国政府对"自由世界"的盟友所承担义务，国务卿杜勒斯在共同安全计划的国会听证会上，突出强调了美国经济援助对于帮助维护亚洲所谓自由国家政治稳定方面的积极作用。他指出，国际共产主义正在亚洲国家施加更大的压力以扩大其影响，而这些国家缺乏足够的经济实力，以稳步提高公众的生活水平、奠定政治稳定的基础。"我们知道，任何经济脆弱的国家都很难在政治上强大和维护国家安全，我们相信，增强自由亚洲经济力量能够有效地抵御共产主义。"【15】
艾森豪威尔总统成功竞选连任后，开始逐步调整对外经济援助政策。在他的第一届任期，反对加强对外发展援助的重要官员相继离开原来的职位，而支持加强对外经济、技术援助的官员如赫特、迪龙等人在对外经济政策领域有了更多的发言权。这些官员以及国务卿杜勒斯，都在一定程度上受到C.D.杰克逊及罗斯托为首的查尔斯河学派的影响。从1957年起，要求完善并加强美国对发展中国家经济、技术援助的呼声不断高涨。无论是前面提到的学者，还是艾森豪威尔政府的官员，都同意这样的观点：美国的经济、技术援助可以帮助不发达国家改善经济状况，使更多的人免于饥饿和贫困，这有助于"自由国家"政局的稳定，并能更好地阻止共产主义的颠覆和渗透。1957年5月21日，艾森豪威尔总统向国会提交了关于"共同安全计划"的特别咨文中，在谈到经济援助部分时指出："计划的这一部分帮助不发达国家谋求政治和社会进步，这是保护他们的独立所必需的。除非这些国家的人民能够确信经济得到发展，他们的政府被共产主义颠覆的危险将大大增加……而缺乏来自外界的援助，这些新国家则不能发展维系其独立所必需的经济，他们温和的领导人必须能够从自由世界得到足够的帮助，从而提供进步希望的证明。否则，他们的人民肯定会转向别处，极端势力将掌握政权并煽动国家间的仇视、挑起国内争吵和冲突，危险将是严重的，自由政府将消失，并导致不稳定和对和平的威胁。"艾森豪威尔总统认为，美国向这些国家提供的经济和技术援助，就是要阻止此类危险的出现。【16】
在国会举行的对外援助听证会上，国务卿杜勒斯重复了与艾森豪威尔总统类似的观点，他说："在长达几个世纪的时间里，这些人民（不发达国家的人民）宿命地接受了经济落后的状态，但是现在，他们的心情是完全不同的，有两种强烈的情绪萦绕着他们。首要的是保持并加强他们新近取得的政治自由的愿望，其次是决心提高他们可怜的低水平的生活。"
杜勒斯指出，这些不发达国家的经济发展道路可谓荆棘密布：缺乏技术人员、政府毫无发展经济的经验、没有可用于投资的资本积累等等。"如果没有来自外界的帮助，其经济发展的前景确实非常之渺茫……这些人民决心向前进，如果他们不能成功，可能导致不满情绪增长并将今天温和的统治者赶下台，把极端主义领导人送上宝座。今天，这些国家数以百万计的人民在寻求这个简单的答案：政治独立和自由确实意味着经济发展吗？如果这些人民感觉不到，他们能在自由的状态下取得经济进步，那么，自由将在这个世界的大部分地区消失。因此，向他们证明，自由和发展可以携手并行，这是符合我们利益的"。【17】美国就是要通过所提供的各种经济和技术援助，希望上述地区人民相信，在他们目前的"自由状态下"，在他们温和政府的领导下，是可以取得经济进步，满足他们对富裕生活渴望的。
进入20世纪60年代，不仅新近取得独立的国家希望解决殖民者遗留下来的贫困问题，发展民族经济，为他们的政治独立建立更为坚实的经济保证，那些早已取得独立的国家和地区如拉丁美洲，同样试图通过发展经济、解决国内普遍存在的贫困问题以及社会公正问题，从而应付国内可能存在的各种极端思想的渗透，维护现有的社会秩序。
国际上，美苏两大阵营对发展中国家争夺的加剧，同样导致了这一地区政治的不稳定及动荡。因而，在肯尼迪和约翰逊两届政府时期，美国加大了对发展中国家的经济、技术援助，突出表现在对拉丁美洲争取进步联盟计划的实施上。
尽管美国提出争取进步联盟计划有多方位的考虑，但不可否认，帮助拉丁美洲亲美政权解决国内面临的经济危机，确保在拉丁美洲不出现不利于美国的社会动荡，尤其是不能出现第二个卡斯特罗政权，是其主要的出发点之一，这突出地表现在肯尼迪政府对巴西的经济和技术援助上。
肯尼迪政府推出争取进步联盟计划以后，巴西成为该援助计划最重要的实施国家。这并不是因为巴西在争取进步联盟形成的过程中起了积极的作用，而是因为从地缘政治上看，巴西是拉美地区面积最大、人口最多、国力最强，而且经济和社会问题最严重的国家。美国政府始终把巴西作为实施联盟计划的重点，认为联盟的成败在很大程度上取决于在巴西的实践。国务院在一份题为"美国在巴西的援助战略"的文件中明确地指出了巴西在联盟计划中的这种地位："巴西是争取进步联盟的核心所在。""这个国家的进步与否直接影响着美国在西半球的地位。"【18】争取进步联盟计划实施期间，巴西得到的美国经济援助最多。这也正是巴西的典型意义所在。
就在肯尼迪当选美国总统的同时，夸德罗斯（Janio Quadros）也当选为巴西总统。两个新政府围绕经济援助的互动马上展开，而且在很大程度上是美国主动推动、表达提供经济援助的"强烈"意向。1961年2月1日，留任的助理国务卿曼指示驻巴西大使卡伯特向巴西表示，美国将通过进出口银行、以粮食换和平计划等渠道提供援助，帮助巴西改善国际收支状况，并通过社会进步信托基金解决巴西东北部地区的贫困等问题。【19】如果说这只是意向性原则表态的话，那么两天后国务卿腊斯克给卡伯特的电报指示就具有操作意义了。首先，腊斯克不但要求卡伯特尽快与夸德罗斯会晤，"立即明确地表示我们乐于在夸德罗斯政府上台后的最初几个月内提供援助"，而且就具体数字做了授权：可以代表肯尼迪总统承诺提供1亿美元的进出口银行信贷，帮助巴西从美国进口资本货。其次，这份电报不但得到负责经济和农业事务的副国务卿鲍尔、负责拉美事务的助理国务卿曼、负责经济事务的助理国务卿马丁的同意，代表了国务院内部一致意见，而且还得到财政部长迪龙、白宫顾问古德温以及农业部、进出口银行的同意，反映了国务院外相关部门的共识。第三，对卡伯特发出指示的同一天，腊斯克向肯尼迪总统表示，如果夸德罗斯有意，国务院将安排总统就此作出某种宣布。【20】这表明，国务院的确准备随时认真落实这1亿美元的援助，而不是"口惠而实不至"。2月底，"拉美工作小组"组长伯利访问巴西，在与夸德罗斯总统的会晤中就这1亿美元的援助再次主动表达了意愿。【21】此后，"拉美工作小组"组织专门小组规划对巴西的援助，由小组成员、财政部助理部长里地牵头。【22】
由于巴西方面没有接受这笔紧急援助，使之最终未能成案。夸德罗斯政府的考虑是酝酿一个全面经济计划，争取美国全面援助。1961年4月，财政部长迪龙前往里约热内卢出席美洲开发银行年度会议，收到巴西已制订好的经济稳定计划。此后，美国和巴西就该计划的实施和美国的援助展开谈判，并很快达成共识。5月17日，双方财长迪龙和弗朗西斯·马利安尼（Finance Mariani）在华盛顿宣布援助协定，主要内容如下：重新安排巴西欠进出口银行的5.3亿美元债务，推迟偿还其中将分别在1961、1962和1963年上半年到期的2.2亿美元；增加3.38亿美元的新援助，其中国际合作署1亿美元、进出口银行1.68亿美元、财政部7000万美元。【23】以美国援助为后盾的争取进步联盟计划由此在巴西开启。
肯尼迪政府向夸德罗斯政府提供经济援助的过程短、行动快、效率高、金额大。从双方领导人上台到达成正式援助协定，仅用了不到四个月时间。卡伯特和伯利向夸德罗斯总统承诺提供具体援助时，夸德罗斯总统刚刚就职，肯尼迪总统还没有向拉美国家的外交使团发表演讲。迪龙和马利安尼达成具体援助协议也是在埃斯特角会议之前。当美国和其他拉美国家就联盟计划的一些大的方面和原则问题进行磋商时，对巴西的经济援助已付诸实施。由此可见，在宏伟的争取进步联盟计划中，巴西的确具有特别的重要意义。肯尼迪政府主要的政策考虑之一就是迅速提供援助，帮助巴西应对严峻的经济形势。其时的巴西正在消化第一次现代化飞跃（1955—1960年）带来的严重负面后果，外债高达20多亿美元，1960年出口收入的36.6%用于偿还外债；财政赤字激增，占国内生产总值的3.4%；通货膨胀率达到惊人的47.7%。【24】宏观经济的恶化导致政治局势更趋动荡。夸德罗斯总统直言，拉美首要的问题并非古巴，而是未来3～4年巴西会发生什么。如果情况不出差错、良好发展，那么巴西将成为西半球稳定的重要力量。反之，如果巴西沿着错误的道路发展，那么毫无疑问其他拉美国家也迟早会学样。【25】肯尼迪政府显然认同这一看法。中央情报局和国务院、陆军部、海军部、空军部、参谋长联席会议等部门的情报单位经过综合评估，认为巴西是拉美地区除古巴外社会变化速度最快的国家。从争取进步联盟计划的初衷出发，美国当然要帮助巴西解决经济困难，以避免其走向古巴模式。而且，美国当时比较看好夸德罗斯总统及其经济稳定计划，认为"很可能可以在明年左右改善巴西的财政和经济状况"。【26】因此，援助巴西的直接目的就是支持其政府稳定经济形势，从而稳定社会秩序，不对西半球因古巴革命而业已出现的动荡浪潮推波助澜。巴西仅是一个缩影。肯尼迪—约翰逊政府时期，美国在争取进步联盟计划下对拉美提供经济技术援助，非常现实的目标就是维护后院稳定，避免出现多米诺骨牌效应。
综观战后美国政府对发展中国家的经济技术援助，其总的出发点是基于这样的政治认知：不发达地区，特别是刚刚取得独立的不发达国家，其对包括共产主义在内的极端主义的免疫力，在于这些国家能否满足其公众对于提高生活水平的渴望。这些处于执政状态的、奉行亲西方政策的政府，能否给予其公众对于国家经济进步的信心。在这些国家经济发展的过程中，来自外界，尤其是美国的经济援助，将大大增加其取得经济发展和进步的机会。美国的对外经济技术援助，就是要增加受援国经济发展的成功机会，避免经济萧条及贫困使发展中国家公众对现有政府及体制感到绝望，并进而引发政治动荡，导致所谓"自由国家"政治局势的不稳定，甚至现有政府的垮台或政治体制的崩溃。从这一角度看，对发展中国家的发展援助，是美国维护以其为首的西方政治体系的重要组成部分。
