政风建设与提高政府公共服务质量
郭振中
吴俊杰
赵亮
一、政府公共服务质量
随着信息时代的到来与经济的全球化，世界各国政府的角色也发生了重大变化，公共服务质量得到很大提高，在这个转变中，政府的公共职能倍受强调，以公众需求为导向，为公众提供方便的职能得到突显。政府公共服务职能的内容是相当广泛的：
一是政府为公众提供经济服务，即发布经济信息，为企业发展提供有利的经济条件和良好的发展环境，并间接控制国家经济的发展。二是政府为公众提供政治服务，即鼓励公众积极参与政治生活，行使政治权利，履行政治义务。三是政府为公众提供基础设施服务，主要是公共设施修建、维护等。四是政府为公众提供文化服务，通过媒体满足人们的精神需要。五是政府为公众提供社会服务，如医疗卫生，社会保障与福利等。对公共服务而言，最核心的因素就是质量。质量的好坏是衡量公共服务是否到位的唯一标准。那么何为政府公共服务质量呢？就质量概念而言，IS08402国际标准规定，质量是反映实体满足明确和隐含需要能力的特性总和。这里的实体不但指产品、服务的本身；而且包括生产产品和提供服务的各个工作环节。公共服务的主体是政府，可以认为公共服务质量是政府的计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等工作环节满足明确和隐含需要能力的特性。更明确的说公共服务质量就是政府对以上过程科学管理、严格控制所产生的令人满意的结果。质量的好坏取决于各个环节工作开展得成功与否，而各个环节的工作是由政府工作人员来控制和完成的，与每个工作人员的素质息息相关。由此可见，要想提高公共服务的质量就要着重关注政府工作人员素质的提高。
二、我国公共服务质量问题的评说
近年来，我国积极开展行政体制改革，下放权力，转变职能，将原本由政府所辖事物分别授予企业、社会并着力开发政府的服务职能。但由于中国有着两千年的封建历史，封建社会的人治思想、家长制、官本位等仍在很大程度上对中国的政治发展产生消极影响，以及过去僵硬的计划经济体制的运行也在一定程度上拖延了政府的改造。因而我国政府的服务职能存在许多问题，质量水平低下。这主要体现在公共服务的绩效与态度上。
公共服务的绩效低于公众期望值。对外，我国政府工作人员意识落后，行动缺乏自主性、积极性，对国际市场状况、国际条例与惯例以及国际格局等重要信息知之不多、知之不详，不能及时有效的指导公众进行国际贸易与国际交流，从而造成国人盲目投资，盲目引进，使公众利益受到损害。对内，政府工作人员缺乏效率观念，使得部门林立、分工过细、职能交叉，在解决公众问题时时常出现推诿扯皮或多头指挥各执一词、互不相让的局面，不但浪费了财力、物力与人力，而且事情也得不到有效的解决；行政人员缺乏负责精神，怯于承担责任，一件简单的事也需文山会海、层层审批，于是处理起来拖沓冗长、漏洞百出；公共服务的法律法规不健全，人员法制意识淡薄，公众有苦无处诉，有理无处说；僵硬刻板的人事制度因为涉及到部分政府人员的利益，迟迟得不到改善，这对人才的录用、激励与培训极为不利，人未尽其才，才未尽其用，难于应付公众的疑问。
公共服务的态度令公众不满。首先，在信息时代，公众要求充分享有知情权，希望对政府的有关活动、工作程序有所了解并获得相关的详细的资料。但事实上，政府对公务的公开十分避讳，政府官员为了一己私利甚至有意进行暗箱操作，使得公众无从了解政府信息，闭目塞听，做出错误判断。其次，政府公务人员带有浓厚的官僚主义色彩，摆不正自己的位置，重管理轻服务，看上司脸色行事，给公众脸色难看，在群众中造成“门难进，脸难看，话难听，事难办”的恶劣影响，损害了政府的形象。更有甚者，媚上欺下，贪污腐化，行贿受贿，对公众的要求充耳不闻，惟有钱财方可使之动容，引起公众极大的不满。
以上是对我国政府公共服务质量状况的评说，不难看出，质量的低下除了体制上的缺陷外，最主要的还是政府工作人员的素质低下影响了对公共服务的各个环节工作的把握，尤其是在其思想作风，领导作风及工作作风上存在着问题，而这“三风”正是政风的含义所在。可以说政风建设与公共服务质量有着密不可分的关系，搞好政风建设是提高政府工作人员素质的重要途径，也是提高公共服务质量的一个必要条件。换言之，公共服务质量的提高有赖于如何树立一个良好的政府风气。
三、政风建设对提高公共服务质量的作用
第一，树立全心全意为人民服务的作风，以纠正政府及其工作人员的官本位思想、官僚主义作风，这对培养一名合格的公务人员是极为重要的。长期以来，行政人员都是将自己放在领导者而不是服务者的位置上，认为公众是其下属，由其指挥、任其摆布。显而易见，这是一个出发点上的错误，也是一个前提的错误。就是由于这个错误注定了公共服务质量的低水准。思想是行动的先导，没有为公众服务的意识也就不可能产生这种行为。于是，拖沓、敷衍、推拒、循私舞弊应运而生造成公共服务绩效甚微、态度恶劣。“全心全意为人民服务”是人民政府成立的初衷，是我党的根本宗旨，无论任何时候，它都是政府及其工作人员秉承的第一信念。它与社会主义本质相符，也是社会主义国家的一个显著特点，只有时刻铭记这一信条，在思想高度上意识到自己是一名公仆，才能处处为公众利益着想，想方设法满足公众的需求，才能不为一己之利而延误时机。此外，全心全意为人民服务也是根除政府官员腐败的思想法宝。
第二，发扬“认真听取群众意见的”作风，听取群众意见是政府工作中必不可少的一个环节和步骤。有些公务人员在听取群众意见时，不是断章取义就是在未弄懂对方意思之前便草草收场，或者对其不予理睬，依旧我行我素。这是有悖于服务精神的，在未听清或未弄懂群众要求前，便擅自行动是达不到工作目标的，甚至会背道而驰。认真听取群众意见是实现群众意图的必要前提，政府想要做好任何一项工作都必须有坚实的群众基础。
集群众之思、广群众之意，想方设法得到群众的支持和帮助才能保证政府工作的价值和效率。可以说，听取群众意见是一种行之有效的工作方法。只有认真听取群众意见才能对各项事务有进一步的了解，对各项政策有一个新的全面的认识，以及对大局有一个良好的把握，达到政府行为与公众期望相一致的目的。
第三，提倡“做”重于“说”的作风，谨防为公众服务流于口号。政府对公共服务职能的宣传力度不可谓不大，政府工作人员每天耳濡目染，口述笔著的也不少，但为何收效不大呢？这就是因为部分人还存在着言行不一的问题，处理不好说和做的关系，说的是这一套，做的却是那一套。就其根本是因为说过的话并非自己真实的想法。说的意义在于提醒、号召，而做的意义在于探索、实践。只在口头上表述为公众服务的意愿虽然会让公众有所希望，但并不会让公众得到真正的满足。相反，若长时间的开这种空头支票就会让公众丧失对政府的信任，破坏政府在公众心目中的形象。惟有说到做到并且做得符合标准才能成为真正意义上的人民政府。
以上三点对于提高公共服务质量是十分重要的几种政风。为人民服务的观念是政府官员摆正自身位置，保证出发点正确的首要意识；政府的自我约束是必要的，但面对瞬息万变的社会单凭政府的决心和能力是难以顺利完成服务职能的，因而要认真听取群众的意见，接受群众的批评，收集大量的信息，达到服务最优化。一切作风的坚持是在行动中表现出来的，而并不能仅限于鼓吹。脚踏实地的做是十分重要的，“做”重于“说”的作风为此提供了保障。除以上三点外，政风建设的内容形式还有很多，就其本质都是对思想觉悟的提高。在公共服务中，公务人员是服务者，是整个服务过程的主导因素。保证服务质量的首要任务就是提高工作人员的思想素质。它使服务者充分认识到自身的职责与义务，拥有良好的职业道德；同时又使服务者在面临政府职能转变，以及各种制度变革时能从大局出发，放弃个人利益，从容应付任何改革变更。一旦人思想上的阻力得以消除，那么与提高服务质量相关的改革就会顺利得多；再者，思想素质的提高是其他素质提高的前提和保证，为个人能力的发挥规范了路径和方向，同时也是激励人们提高自己完善自己的巨大动力。此外，政府人员觉悟的提高对公众是一个表率，是一个鼓舞。对提高公众素质，鼓励公众主动与政府沟通，共同实现服务职能有很大的作用。
综上所述，政风建设对提高公共服务质量有着不可替代的作用。所以，我们要大力开展政风建设，提高行政人员思想素质，完善政府职能，保证公共服务的质量适应时代潮流，保证政府成为具有现代意义政府。
（作者单位：东北大学法学院）
剖析公共行政系统中的形式主义
王雪峰
形式主义是官僚主义的重要表现之一，也是官僚主义的有效保护伞。公共行政系统容易滋生官僚主义，也容易滋生形式主义。为了保护官僚主义，形式主义很容易发展到严重的恶性状态。公共行政系统中的恶性形式主义不仅会导致巨大的社会浪费，而且会使政权失去民心。为此，世界各国的公共行政改革，无不涉及对形式主义的遏制。
一、公共行政系统中形式主义的成因
形式是内容的载体，任何内容都必须借助形式而存在与展现。然而，在客观现实中，任何一种形式又都难以精确地承载某一内容，从而造成内容的缺失；也有的形式额外承载了其他无关的内容，从而造成主要内容被污染、干扰；还有的形式兼有缺失和污染两种问题。当人们以某种形式去实现作为目标的某一内容时，这一内容实际上已经有了一定程度的失真。如果这种失真的程度较大，而人们又在操作过程中拘泥于形式，那就导致了形式主义。
公共行政系统容易产生形式主义的主要原因有如下三个方面：
1.客观原因
公共行政系统的职责是社会管理和社会服务。人类社会是复杂的巨大系统，其管理和服务是十分复杂的过程，其中任何一个大的目标都需经过一系列目标与手段的转换。在目标与手段的一系列转换中，目标所蕴含的内容获得了形式载体，同时，作为载体的形式又随着这种转换不断地转换。然而，正如任何信息传递过程都可能产生失真一样，目标与手段的每一次转换也都可能产生一次目标内容的失真。信息传递的环节越多，失真的概率就越大。任何一个大的社会目标，在实现过程中都需要经过众多的转换环节，从而形成庞大的“目标——手段链”体系。公共行政目标的内容失真程度在一次又一次转换中逐渐放大，最终形成较大的失真。如果公共行政系统的官员们在具体操作中拘泥于失真较大的操作形式，就会产生明显的形式主义。
2.非故意的主观原因
公共行政系统是庞大的系统，每一项政令的贯彻都要经过层层传递，并且要在各层内部的各有关部门间传递，这种传递都是由人（公共行政系统中的官员）完成的。在进行信息的接收、加工和发放过程中，信息的保真程度取决于每个人的理解能力、思维能力和表达能力。由于每个人的能力都有一定的局限性，不同的人的能力又有差别，这就使政令在传递过程中不可避免地会产生内容失真。这种失真并非官员故意造成的，同时也是无法完全消除的。在我国当前官员的整体能力还不够强的情况下，这种失真的概率就更大。
公共行政系统某个层次中某一部门的官员如果在政令传递时造成了内容失真，不仅可能在本层次各部门的信息互相传递中导致失真的扩散，而且可能在向下级机构的政令传递中引起失真的放大。在我国，一项政令从中央传递到基层政权机构要经过众多的纵向层次，每个层次中又要经过众多的横向环节，失真的扩散与放大往往会累积到很大的程度，这就是中央的精神与政策在向下贯彻的过程中经常会走样的原因。如果把带有这种失真的操作形式作为不可变更的律条，就会导致严重的形式主义。
3.故意的主观原因
公共行政系统的工作目的是为社会公众谋利，而不是为本系统中的官员个人谋利。如果某些官员把个人利益因素掺人工作，就会使工作内容中的公众利益出现缺失并受到非公众利益（官员个人利益）的污染，从而造成公共行政内容的严重失真。倘若这些官员还故意坚持严重失真后的操作形式，那就构成了恶性的形式主义。
二、公共行政系统中形式主义的深层根源
客观失真的产生不以人的意志为转移，但却可以通过人的主观能动动性来弥补或矫正。而人的主观能动性也可以反过来扩大客观产生的失真，或主动制造失真。公共行政系统中各级官员的主观能动性是形式主义问题中的关键因素，而利益则是人的主观能动性的主要动力，因此，公共行政系统中形式主义的深层根源在于该系统的利益结构。
目前我国公共行政系统中的官员可以获得两类个人利益，一类是结果性利益，另一类是过程性利益。所谓结果性利益，就是与官员的工作绩效相联系的利益，例如因政绩被提拔、受奖励，或因失误受处罚等。所谓过程性利益，就是利用具体的行政行为直接获取的利益，即因掌握着某种控制权而从行政对象身上获取利益，如权钱交易等。
结果性利益驱使官员避失误、趋政绩。避失误的最佳方法就是固守上级制定的工作形式c因为形式的可操作性带来可追溯性，固守上级制定的形式如果出现了失误，完全可以把责任追溯到上级头上，从而解脱自己的责任、避免自己受处罚。趋政绩的最佳方法也是利用形式。因为形式的可操作性带来可表达性，官员强调工作形式就容易使下级贯彻他的政令，也便于宣传政绩（形式总是一套一套的，在媒体上做起文章来十分方便）。因此，在结果性利益的引导下，官员们为了避免风险而不愿意去矫正上级传递下来的内容失真，同时为了制造政绩而不希望下级改变他们下达的形式。对他们来说，形式往往比内容更重要，由此就为形式主义敞开了大门。
