党的十五届三中全会指出，扩大农村基层民主，实行村民自治，是我国农民的又一个“伟大创造”。试行十年之久的《村委会组织法》经全国人大常委会九届五次会议修订通过，并正式颁布实施，这标志着我国农村民主法制建设步入了新的发展阶段。为贯彻落实中央的重大战略决策，推进我省的村民自治工作，最近我们在省内作了较为广泛而深入的专题调查，先后向47个县（市）80余个村的2085个农户、6个地（市）7
个县（市）的536个乡镇干部进行了问卷调查，并对部分县乡开展了重点考察。通过调查，我们对我省这些年来村民自治工作的发展状况及下一步工作形成了一些看法，现报告如下。
一、村民自治“启而难动”的现状亟待改变
自1988年6月1日试行《村委会组织法》以来，我省人大、民政等有关方面投入了较大力量，加强村委会建设，推动村民自治工作，并已取得一定成绩，积累了有益经验，但仍显得较为滞后，具体表现为：
1.村委会选举初上轨道，但民主化程度不高。在《村委会组织法》试行后的一段较长时间内，我省各地对村委会干部仍然沿袭着任命制，直至1992年，仅有南昌、萍乡等地市推行了民主程度较低、操作不太规范的选举制。1995年11月，省政府统一部署全省村委会换届选举，揭开了我省村委会统一换届选举的篇章。各地于第二年全面推开了第一次民主选举工作。但从各地情况看，此次全省性选举多是“保证选举”，存在种种搞形式、走过场等问题。在多数地方，村委会干部候选人并不是由村民来推选和确定，而是由乡镇或村党支部推荐和确定；村委会主任和其他干部全部实行差额选举的不到村总数的10%；一些地方没有组织全体村民投票，20%的村实行户代表投票，5%的村甚至仅让少数村民代表来投票。一些县乡领导就说：“宁可认认真真走过场，也不能乱了场。”尤其严重的是，在选举结束后，不尊重民选结果，违反法律随意撤换村委会干部的事件，在各地仍频频发生。据了解，全省1996年当选的村委会干部中，至今已被乡镇违法撤换调整的约占50%。截至1998年10月，分宜县仅村委会主任就撤换了31.13%。丰城市袁渡镇党委1998年5月用一份红头文件，将3名村委会干部调整下来，同时直接任命5名新干部。这种现象引起了越来越多群众的强烈不满，1997年以来，村民上访、状告乡镇党委政府随意撤换村委会干部的案件骤增，仅省民政厅接待受理的就有十余起。
2.村务民主决策和民主管理开始起步，但规范化程度较低。1996年村委会换届选举后，各地按照省里的统一部署，普遍建立了村民会议和村民代表会议制度。60%的村还制定了《村民自治章程》或《村规民约》。据此，一些村便以村民会议和村民代表会议为载体，开展民主决策、民主管理，如讨论决定集体经济项目的立项、承包方案，举办公益事业，以及土地、山林、水面、果园的经营承包方案等村内重大事项，并对社区治安和社会风气等问题实行自我管理。如近年崇义县先后有5个村，根据村民代表会议的决议卖掉了村委会购买的小汽车，将资金投入到发展生产和公共福利事业上面。但像这样能较好地实行民主决策和民主管理的村仅是少数。全省每年能召开一次以上村民会议的村不到20%，能坚持每年召开两次以上村民代表会议的只有30%左右。一些村即使召开了村民会议和村民代表会议，也难以讨论和决定村内重大事项，并保证会议决定的执行。在大多数村，村务的决策和管理仍然是由村干部作主，其中多数又是由村支书个人说了算，56.5%的村民也认为本村重要事情是由村支书作主。
3.以村务公开为主要形式的民主监督已有进展，但尚待规范提高。这些年来，村务公开一直是村级组织建设中的一项重要内容，特别是自1997年以来被作为一项重点工作来推行。1998年省委省政府“两办”还专门转发《进一步加强农村村务公开、民主管理的意见》，对村务公开做出具体规定。至今，全省已有90%的村程度不同地开展了这一工作。南昌市郊区全面实行村务“八公开”，将财务收支、土地等资源的承包和经营、计划生育管理等工作有效地纳入了村民群众的监督之中。但从全省来看，能较规范地开展村务公开的村大约只有40%，能民主评议村干部的村则更少。在村民问卷调查中，仅有19.2%的人认为本村的村务实行了公开，31.2%的群众甚至“不知道”村务是否搞了公开。多数村的“村务公开”，并不是全面的、有深度的公开，而是搞有选择的公开，有的甚至是假公开。我们在实地调查的近20个村中都发现，一边是“村务公开栏”赫然在目，但另一边财务乱收乱支等情况却依然严重，有个村1998年1～10月仅招待香烟一项就支出5600元，还有个村的干部擅自给自己增设“医疗补助费”、“自行车补贴”和“降温费”等开支。
4.村民自治示范活动起步较早，但进展缓慢。早在1990年，我省就确定永丰县为全省村民自治示范县，在全国各省、市中算是起步较早者。1992年初又统一部署了“三个一”的村民自治示范活动，即：从1992年起至2000年，每个地市至少建成1个村民自治示范县市，每个县市至少建成1个村民自治示范乡镇，每个乡镇至少建成1个村民自治示范村。按此要求，几年来全省先后确定了14个示范县市、256个示范乡镇、3996个示范村。然而在实践中，多数地方对此却重视不够，没有真抓实干，个别地市甚至一直未能确定村民自治示范单位。至今，我省仅建成了1个村民自治示范县（崇仁县），初步达标的也才3个县（崇义、永丰、芦溪）。
总的来说，十年来我省村民自治工作虽然起步并不晚，但一直是“启而难动”。既严重地滞后于村民群众对村民自治的强烈要求，如据国家民政部在全国范围内的一项大型调查，已有八成以上农民要求直接选举村委会干部；也严重地滞后于全国的平均水平。如今，多数省市村委会已进行3次以上的直接选举，而我省的一次选举还多是“保证选举”；多数省市已建成10个左右村民自治模范县，而我省仅1个。
二、思想认识不到位是当前制约
村民自治工作的主要因素经过十年的努力，村民自治这项深受农民群众欢迎的工作，为什么在我省一直难以推动？其中原因是多方面的，但主要是各级干部特别是领导干部的认识和观念所致。多数同志虽然赞成进一步扩大农村基层民主，但同时又认为目前条件还不成熟；个别同志甚至不主张实行村民自治，认为它不符合我国国情。在1998年省里召开的一个讨论会上，一些地厅级领导就直言不讳地称：目前暂不宜在农村推行基层民主。
在直接肩负着推动村民自治责任的乡村干部中，思想认识上的问题就更为集中而尖锐。对536名乡镇干部的问卷调查表明，尽管仅有1.68%的同志认为村级不应该实行民主选举和村民自治，但多数同志却对当前形势下推行这一工作存有种种担心和顾虑，表示“没什么担心”的同志只有16.42%。主要的担心有：
一是担心实行村民自治后，“乡镇各项硬任务没法完成”。一些乡镇干部反映，现在乡镇的硬任务越来越多，要求村干部能来共同完成。一旦实行村民自治，将乡和村之间的关系变为指导与被指导关系后，乡里就难以“管到”村干部，那么，村干部会听乡里的吗？他们能尽力完成上级交办的任务吗？在问卷中，39%的同志对此深表忧虑，他们十分担心乡镇将处于“下顶上压”的困境之中。
二是担心“农民素质低，不会搞民主，容易出乱子”。58.58%的乡镇干部即持此说。他们认为，现在农民的文化素质普遍不高，还不会行使民主权利，加之一些农民的政治觉悟出现退步，如果搞村民自治，不少村民就有可能“乱来”。比如，“在选举中，选掉好人，选上坏人”；在工作中，不听从上级的安排，不服从政府管理，“搞无政府主义”，有的还可能引起动乱等等。
三是担心“宗族等非正式组织会干扰、操纵村级管理”。在我省农村，宗族势力的复兴已较为普遍。此外，非法宗教、带黑社会性质的恶势力等非正式组织也在部分农村出现。如何评估这些非正式组织对村民自治可能带来的影响，一直是争论的焦点问题。在调查中，72.76%的乡镇干部就认为，如果让村民直接选举村干部，他们就“完全有可能”或“有较大可能”会选本宗族的人；57.01%的同志还认为，“如果在农村搞村民自治，有可能出现宗族势力操纵村政”。
四是担心实行村民自治，“会削弱村级党组织的领导权威”。随着村民自治的推行，村党支部与村委会的关系必将逐步规范化，那么村党支部管什么、怎么管？随着村委会干部的直接民主选举，村党支部如何发挥“管干部”的职能？此外，随着一批素质较高、能力较强的人才被选进村委会班子，他们是否有可能使村支委成员“相形见绌”？等等，这些都将对村党支部的领导权威构成挑战。因此在座谈中，一些乡镇干部分析说，如果村党支部建设不作积极的相应调整，其领导地位就有可能受到削弱。
以上种种顾虑和担心，已使乡镇干部普遍对村民自治产生抵触情绪，不少干部甚至对《村委会组织法》的正式颁布施行表示不理解。在他们看来，村民自治应当缓行。这种思想认识上的偏差，已经并将继续成为我省推进村民自治的主要阻碍。因此，要真正全面地启动村民自治工作，首要的问题就是要解决各级干部特别是领导干部中的一些思想疙瘩。
三、村民自治是乡村建设的一项基础性工作
农村经济体制的改革，必然要求农村基层管理体制的相应变革。村民自治就是这一背景下的必然产物。实行村民自治，不仅意味着村级权力结构的根本转换，而且将导致整个农村基层管理体制的重大调整。其积极意义，在省外那些扎实推行村民自治的地方早已是有目共睹。在江西省崇仁、崇义等县，短短几年的实践也已给当地农村经济、政治和文化生活带来了不小的变化。
1.村民自治有助于农村社会的稳定。在当前农村，由干群矛盾而引发的冲突增多，已成为影响社会稳定的主要因素。而干群矛盾的尖锐化，绝大多数是因村务不公开，干部不廉洁、作风简单粗暴等因素而起。实行村民自治，既能选出群众信任的当家人，又能将重大村务交由村民作主，实行民主决策和管理，还能强化对干部的监督约束，从而有助于改善干群关系。在调查中，我们没有发现一个因村民自治而搞乱了的村，有的只是由乱变治。像南昌市郊区实行村务公开后，1997年农民反映村干部违纪违法的来信来访比上年减少了1.7倍。此外，随着民主管理程度的提高，村民遵守法律和《村民自治章程》的自觉性增强，村内歪风邪气得到遏制，正气得到弘扬。人们所担心的“宗族问题”，经过努力也都得到了化解。如崇仁县，多数村严格执行《村民自治章程》后，农村治安形势迅速好转，1997年治安案件比上年下降57.2%，以前时常发生的农民集体上访和宗族械斗基本上不见了。该县六家桥乡七分村过去村霸、路霸横行乡里，乱得在全县出了名，经过村民自治的洗礼后，现在也成了全乡的文明村。
2.村民自治有助于农村经济的发展。村民自治能调动村干部和村民两个方面的生产积极性，尤其能促使村干部把选准致富路子、发展本村经济当作义不容辞的责任。在村民自治中，崇仁县各村能紧紧围绕经济建设制定任期目标规划，发展村级经济，仅1996年6月至1997年6月一年间，全县村级共兴办集体果园场、养殖场等企业300多家，且多数赢利，壮大了村集体经济。朱溪村委会主任游达清于1996年上任后，利用自己的特长，带领村民种板菇，当年全村12万筒板菇喜获丰收，村民共增收20多万元。由于得到了村民们的理解，村级兴办公益事业也更容易了。该县马安乡郭泉村，三面环水、一面临山，交通十分不便。1996年村党支部和村委会决定建一个新村部，在村民会议上遭到了多数村民的反对，他们认为当务之急不是建村部，而是把数代人梦寐以求的桥修起来。村民会议的决定得到了大家的拥护，村民们纷纷自愿捐款、投劳，在上级的支援下，仅用半年时间就建成了一座造价达80万元的石拱桥。该村村委会主任说：如果不是村民会议决定的，只是由村干部来决定，虽然是为群众办好事，群众也未必理解，更不要说村民捐款。真是群众当了家，干部才能管好家。
3.村民自治有助于上级各项任务在农村的完成。崇仁县在开展村民自治示范活动后，并没有出现人们担心的各项硬任务难完成的问题。相反，该县河上、许坊、郊西、三山、石庄等乡镇，在1997年征收税费任务时，改变过去乡镇干部下村大兵团作战和强迫命令的做法，而是请村民代表来计算、分解，并协助村干部代收，结果提前两个月完成。近几年该县各乡镇的财税、兴修水利、征兵等任务都能保质保量地完成。对此，当地干部都将它归功于村民自治。究其原因，一是乡村干部逐步改变了过去以强迫命令为主的工作作风和方法，得到了群众的拥护；二是各村也改变了传统的工作方式，如，在布置和完成上级任务时，不是一两个人说了算，而是让村民和村民代表来全程参与，调动广大村民完成国家任务的积极性；三是民选的村干部感到自身的腰杆子硬起来了，更能大胆地开展工作。
4.村民自治有助于改善党在农村的领导。在村民自治中，只要引导和处理好村党支部与村委会的关系，就不会削弱党的领导。崇仁县的情况就是如此。在该县，通过帮助村党支部制订《工作职责》，明确了村党支部在村民自治中的作用，如领导村委会换届选举，对本村经济和社会发展规划等重大村务先行研究，对村委会班子的自身建设进行监督，同时支持并保证村委会依法独立自主地开展工作。另一方面，要求村委会主动接受党支部领导，经常向党支部汇报工作，特别是涉及全体村民切身利益的重要事项，先征求党支部意见，再提请村民会议或村民代表会议讨论决定。这样，村党支部既加强了领导，又使村支书不搞家长制、一言堂，从而提高了威信，改善了领导。
总之，从实践来看，村民自治确实是有效解决农村社会问题，改善基层管理，促进农村改革、发展和稳定的一项基础性工程。人们对它的种种担心和疑虑，多数是多余的、不必要的，有的则是通过努力工作能加以化解的（如“宗族势力的干扰”、“削弱党的领导”问题）。
四、全面启动村民自治工作的几点建议
实行村民自治是建设社会主义新农村的重要目标，已是大势所趋、时代所向。应当说，经过这些年来的实践，我们已积累了必要的经验，训练了一批工作人员，全面启动村民自治的条件已经成熟。为此，建议如下：
第一，各级领导干部应当切实转变观念，自觉将村民自治工作摆上重要议程。村民自治作为一项由政府主导并推动的工作，迫切要求强有力的领导。建议参照一些兄弟省市的做法，成立由省委省政府领导牵头负责的村民自治工作领导小组，加强和充实专门工作机构，落实工作经费，改变由民政部门唱“独角戏”、工作难以推动的状况。应制订全省推进村民自治的工作方案，并将它纳入农村基层建设的重要内容，做到有计划、有部署、有检查、有落实。
第二，突出重点，抓好《村委会组织法》的宣传教育。要将该法列入“三五”普法规划，列入各级党校的教学内容。同时，运用各种媒体及培训班、政治学习等形式，加强以领导干部、县乡干部和农民群众为重点对象的宣传教育。在县乡两级，尤其要着力训练一批能熟练指导村民自治工作的干部。广大农民群众虽然欢迎和拥护村民自治，但多数人并不了解《村委会组织法》（在问卷中74.9%的农民还不知道此法），因此，加强对农民群众的宣传教育尤为紧迫，将该法宣传到村到户，使广大村民能知法用法。
第三，尽快制订《江西省实施〈村委会组织法〉办法》。这既有助于推动和规范当前的村委会建设，也有利于指导全省今年即将全面铺开的新一届村委会换届选举。
第四，以点带面，在继续重点推进和完成全省第一批“村民自治示范点”工作的同时，全面推开村民自治工作。其中，要着力抓好村民会议和村民代表会议制度的规范化建设，以此推动村务公开、民主监督的巩固提高。
第五，切实转变乡及乡以上政府的领导工作方式，优化农村工作的大环境。当前，乡镇干部对村民自治的普遍抵触心态，在很大程度上与农村工作的环境有关。调查表明，乡镇干部中91.61%的人认为，现在乡镇工作已越来越难做，其中最难的就是完成年年递增的财税任务和经济指标。八成多的干部反映，“上级对乡镇总是给任务多、提要求多，而为乡镇工作创造条件、改善环境不够”，“任务硬、方法软”是最感到头痛的问题。这种状况不改变，势必影响村民自治工作的深入开展。为此，乡和乡级以上政府要增强民主法治意识，严格依法行政。县级以上政府尤其要科学制订并下达经济和社会发展计划，合理确定有关指标，减少对基层大量的检查、评比和考核等不必要干预，增强乡村自我发展的能力和活力。
